教育治理体系现代化：内涵与路径

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　　【摘 要】教育治理体系是通过一定的规则和程序对参与教育治理的各方进行建立关系的一种过程，现代化是现代性不断增长和实现的过程，现代性是现代化的内在本质。教育治理体系现代化是一个不断增进和实现参与教育治理各方（政府、社会、学校）之间关系“现代性”的过程。如何推进教育治理体系现代化需要以教育治理体系内涵为出发点，从分析教育治理体系的主体及其相互关系角度，來探讨教育治理体系现代化的实践路径，从而为系统推进教育治理体系现代化提供思路。
　　【关键词】关系;现代性;教育治理体系
　　【中图分类号】G521  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2020）02-0032-03
　　【作者简介】刘冬冬，泰州学院（江苏泰州，225300）教育科学学院讲师，南京师范大学教育学博士。
　　2019年中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，明确提出要“推进教育治理体系和治理能力现代化”。积极推进教育治理体系和治理能力现代化这一主题已经成为学术界的热点话题。在两者关系中，教育治理体系是教育治理能力实现的前提，相应地对教育治理体系现代化研究也逐渐成为学者们关注的重点。目前，虽然学者们采用多元化视角和方法对教育治理问题进行研究，但是至今对教育治理体系现代化问题缺乏深入而系统研究，相关文献也比较少，从而为教育治理体系相关问题研究提供了广阔空间。基于此，本文以教育治理体系现代化内涵与路径为主要研究内容，以此来丰富教育领域内关于教育治理体系现代化问题的商讨。
　　 一、教育治理体系及其现代化内涵
　　 （一）关系：教育治理体系的内涵
　　 何为教育治理体系？由于学者们对“教育治理体系”的概念理解就是在差异中寻求共识，在共识中保持理解多样性，这一开放性的特征就使得对“教育治理体系”内涵的理解缺乏统一的权威界定，因此，目前学者们纷纷从不同的角度对教育治理体系的内涵进行了深入分析，具体表现为以下几个不同的观点：一是从制度论的角度将教育治理体系界定为一种制度体系和程序。二是从系统的角度将教育治理体系理解为一种完整的系统，它主要由许多结构要素所组成。三是从工具的角度将教育治理体系描述为是实现教育治理目标的一种方法、方式与手段。四是从体制机制的角度将教育治理体系理解为在治理理念的指导下，促使教育能够顺利开展的一种体制机制。从以上对教育治理体系内涵的界定，可以发现不同学者从不同视角界定教育治理体系的内涵，其对教育治理体系内涵的认识与理解不一致，但是在教育治理体系内涵的认识上也存在一些共性。基于此，笔者根据前人对教育治理体系的分析，从“关系”的视角将教育治理体系的内涵理解为通过一定的规则和程序对参与教育治理的各方建立关系的过程。其中参与教育治理各方主要是指政府、社会和学校，关系具体是指政府、社会和学校两者之间的权利义务、权力责任关系。教育治理体系内涵主要回应两个问题：参与教育治理的主体是谁;参与教育治理的主体之间存在着什么样的关系。
　　 （二）关系现代性：教育治理体系现代化的内涵
　　 学术界对教育治理体系现代化的内涵有着不同的阐述，一定程度上反映了学者们对实现教育治理体系现代化美好愿望的期待。从学理上来看，现代化是现代性不断增长和实现的过程，实现现代化就是不断增进现代性的过程，现代性是现代化的内在本质。因此，在前文对教育治理体系内涵界定的基础上，笔者将教育治理体系现代化理解为是一个不断增进和实现参与教育治理各方（政府、社会、学校）之间关系“现代性”的过程，其主要是解决参与教育治理各方（政府、社会、学校）之间应该建立何种性质关系，这些关系具有何种基本特征等问题。而概念理解总是影响着人们行动，只有真正地弄清何谓教育治理体系“现代化”，才能更好地推动教育治理体系现代化的实现。
　　 二、教育治理体系现代化的推进路径
　　 如何有效地推进教育治理体系现代化，笔者尝试以教育治理体系内涵为基点，从分析教育治理体系的主体及其相互关系角度，探讨教育治理体系现代化的发展路径，从而为系统推进教育治理体系现代化提供思路。
　　 （一）治理主体：多元主体共治
　　 教育治理主体是教育治理体系的核心，也是系统推进教育治理体系现代化的核心力量。长期以来，在国家高度集权管理的背景下，我国教育管理模式呈现出以政府为主导的一元主体的基本特征，主要表现为：一是政府采用大包大揽的管理方式来管理学校，政府直接管理学校的内部事务，政府在学校扮演着举办者、管理者、实施者、评估者等多重角色，使得政府和学校职责界限不够清晰，政府牢牢把握教育管理权，学校办学自主权缺失，学校办学活力缺乏;二是政府对社会组织参与学校治理持有矛盾的心理和不信任态度，加之，一些社会组织具有浓重的官方或半官方色彩，甚至还深受政府的直接管制，社会组织在教育领域内的定位模糊不清，最终导致社会组织参与学校治理的专业贡献度比较低，在学校重大政策制度制定、重大事项决策咨询、教育教学评估等方面未能发挥重要作用;三是学校对政府过度依赖，具体包括学校在经济、权力和心理等方面对政府产生依赖，使得政府完全控制学校生存与发展，最终导致学校办学独立性和发展自主性缺失，由此带来无法优化学校内部治理关系和治理结构。在以政府为主导的一元主体的管理模式下，可以发现政府、社会、学校在教育治理体系中存在“越位”“缺位”和“虚位”等问题，使得教育治理各方（政府、社会、学校）的治理能力未能充分发挥，从而一定程度上制约了教育治理体系现代化系统推进的进程。因此，要想系统推进教育治理体系现代化，这就需要教育治理主体从过去的以政府为主导的一元主体向以政府、社会、学校为中心的多元主体转变，从管理向治理转变，最终形成政府、社会、学校多元主体共治的教育治理体系格局。
　　 （二）治理主体间关系：建构一种共生关系
　　 能否系统地推进教育治理体系现代化取决于教育治理主体之间的关系协调性，也就是说，协调好教育治理主体之间的关系是教育治理体系现代化的支柱与关键。因此，为了更好地系统推进教育治理体系现代化，需要在教育治理主体之间建构一种共生关系。共生关系彰显了相互依存、互帮互助、相互合作的特征，在教育治理体系领域内，努力构建教育治理主体之间的一种共生关系，其本质就是要促进教育治理主体（政府、社会、学校）之间的相互依存、互助与合作。第一，在政府与学校之间，政府要在思想意识上从过去的管理理念向现在的治理理念转变，在学校内部事务处理上从过去的直接管理向间接管理转变。同时，政府要改变过去在管理学校方面扮演着的管理者、举办者、评估者的角色，而是要努力扮演好规划者、服务者、监督者的角色，履行其相应的学校发展规划、信息咨询服务、学校管理监督等职能。此外，政府要下决心将原本属于学校的教育管理权和办学自主权真正彻底地归还给学校，确保学校能够自主发展，不断激发学校办学活力，真正做到“政校分开、管办分离”。第二，在政府与社会之间，政府应该积极地搭建社会组织发展的平台，完善与规范社会组织发展的法律制度，为社会组织自主成长与发展提供广阔的空间，同时政府要向社会组织转移权力，并指导、监督和鼓励社会组织参与学校治理。第三，在社会与学校之间，不断地提高社会组织参与学校治理的能力，同时通过社会组织参与学校决策咨询、制度制定、教育教学评估等方式来提高社会组织参与学校治理的深度。第四，在学校内部以及学校间的关系上，学校要尽量摆脱对政府的过度依赖，真正理顺学校内部各治理主体（校长、中层领导、教师和学生）的权力关系，完善学校内部治理结构，真正做到民主管理、自主发展，最终实现学校“自治”。
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