基于《联合国可持续发展目标》探究中国海上丝绸之路申遗旅游管理的挑战

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　　摘要：2015年《联合国可持续发展目标》提出了17个大目标，其中有3大目标与世界遗产保护和可持续旅游发展紧密联系。中国海上丝绸之路沿线各申遗城市正积极筹备申报世界遗产。在申遗过程中贯彻《联合国可持续发展目标》目标8、11和12.实现保护遗产地突出普遍价值和发展可持续旅游需做到四点：1）阐明世界遗产的突出普遍价值并明确其要素，以推动可持续旅游的发展;2）应对城市和工业化发展压力;3）将申遗沿线上的旅游景点与其他区域进行明显区分;4）明确申遗沿线的监测工作。
　　关键词：联合国可持续发展目标;可持续旅游;海上丝绸之路;世界遗产申报
　　旅游业是世界上最大的产业之一，对东道主国家而言，发展旅游业能创造收入、促进就业。据统计，在2015年，国际旅游总收入就达到了1.5万亿美元，行业贡献约占全球国内生产总值（GDP）的9.5%;国际旅游人次也同比增加4.4%，达到有史以来最高纪录的12亿人次。但以遗产旅游为例，旅游行业如果没有得到适当的管理，就会对当地的文化和自然环境产生不利影响。例如，一些地区，尤其是发展中国家，政府在遗产地急功近利地发展旅游业以获取可观的经济效益时，往往忽视保护当地的文化和自然资源，使得遗产的完整性受到威胁。
　　当各国意识到遗产旅游所带来的机遇和挑战，旅游业、文化和自然遗产被纳入了《联合国可持续发展目标》。2015年9月25日，联合国193个成员国在纽约总部召开的“联合国可持续发展峰会”上正式通过17个可持续发展目标，旨在于2015-2030年间以综合方式解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，使各国转向可持续发展道路。其中可持续旅游、文化与自然遗产问题与17个目标中的3个目标紧密联系，它们分别是：目标8——体面工作和经济增长;目标11——可持续城市和社区;目标12——负责任的消费和生产。
　　近年来，中国正筹备的世界遗产系列申报项目——海上丝绸之路，申遗形式最初是九个城市联合申请一项提名，此后修订为“海上丝绸之路——中国史迹”与“古泉州（剌桐）史迹”两个项目。本文将对上述两处与海上丝绸之路相关的遗产地进行案例研究，评估《联合国可持续发展目标》和“世界遗产与可持续旅游项目”的提出，对促进中国海上丝绸之路的世界遗产申报与管理带来的启示。
　　一、旅游与可持续发展
　　1987年，布伦特兰委员会（世界环境与发展委员会）发布报告《我们共同的未来》，提出“可持续发展”的定义为“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”，并指出可持续发展的两个重要概念：1）“需要”的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑;2）“限制”概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。
　　2000年9月，联合国通过《联合国千年宣言》，各成员国承诺将为减少极端贫困建立新的全球伙伴关系，并制定了一系列有时限的目标，以及实现目标的行动方案。所有目标完成时间设定为2015年，这一行动计划被称为《联合国千年发展目标》（MDGs）。然而《联合国千年发展目标》中，并没有考虑到将遗产保护、旅游业的发展与减轻发展中国家的贫困、饥饿、疾病问题相联系。在2002年地球峰会的后续活动中，世界旅游组织（UNWTO）以布伦特兰委员会最初对可持续发展的定义为基础，提出了“可持续旅游”的概念：“旅游业发展既能满足当前游客和目的地的需求，也能保护和促进未来的发展。”
　　2015年9月25日，联合国可持续发展峰会正式通过《2030年可持续发展议程》（联合国决议A/RES/70门，以下简称《议程》），并于2016年1月1日开始生效。《议程》承接已到期的千年发展目标，罗列出了17个大目标和169个具体目标，旨在解决与可持续发展有关的问题，包括消除贫困和饥饿、解决健康和教育需求、发展可持续城市、应对气候变化、保护环境等。同时，这也是联合国可持续发展目标首次具体提到旅游业和遗产保护对可持续发展的重要性。
　　在《联合国可持续发展目标》之下，旅游业将可能直接或间接地促进包容性经济和可持续经济的增长，推动可持续消费和生产，以及实现海洋和海洋资源的可持续利用。除此之外，文化与自然遗产地作为旅游目的地，也能通过发展旅游业获取保护经费，为东道主社区居民提供就业机会，促进遗产地可持续发展。表1列出了《联合国可持续发展目标》目标8、11和12中与旅游业相关的具体目标、驱动因素和潜在助力。
　　二、世界遗产与可持续旅游
　　联合国教科文组织对于世界遗产的两项关键使命是：鼓励当地民众参与保护其文化和自然遗产;鼓励缔约国制定管理计划并建立世界遗产地保护状况的汇报体制。这与世界遗产委员会提出的5点世界遗产地管理战略目标（即“5C战略”）相呼应：
　　1.增强《世界遗产名录》可信度（credibility）;
　　2.保证世界遗产的有效保护（conservation）;
　　3.推进缔约国有效的能力建设（capacity-building）;
　　4.通过宣传（communication）促进大众对世界遗产的认识、参与和支持;
　　5.加强社区（communities）对履行《世界遗产公约》的职责。
　　“5C”中最后一项战略目标由世界遗产委员会实施，强调不能忽视东道主社区的作用或损害相关者利益，必须通过东道主社区有意义的参与和对利益冲突的协调来实现对遗产的评估、管理和妥善保存。
　　1994年联合国教科文组织实施的《全球战略》，扩大了世界遗产的选择范围，希望建立一种超越遗产狭义定义的新愿景，努力认知和保护那些人类与土地共存、人类交往、文化共存、精神和创造性表达的杰出场所。世界遗产的标签可以增加当地民众的民族自豪感，还可以通过国际援助和旅游活动支出，增强对遗产的保护，提高政治声望和公众意识，推动经济发展。需要注意的是，一项遗产被列入《世界遗产名录》，往往会带来遗产地访客量的急剧增加。在这个层面上，如果合理发展，旅游业就可以成为保护、保存文化和自然遗产的驱动力，成为可持续发展的助推者;但如果规划和管理不当，旅游业也可能对社会、文化和经济发展造成破坏，并對遗产地范围内和周边的脆弱环境、东道主社区产生消极影响。世界遗产中心的两本资源手册《世界文化遗产管理》和《世界自然遗产管理》就指出了旅游对世界遗产的威胁，包括：游客数量超出了遗产地的承载力，游客管理存在缺陷，不文明的游客行为，以及旅游规划和基础设施方面缺乏合格、训练有素的从业者。除此之外，旅游还可能引发当地环境的恶化，使基础设施建设无法及时满足世界遗产地增长的交通、住宿和服务需求。 　　在旅游管理不当的情况下，申遗成功会造成遗产地的文化、自然和非物质遗产的精髓由于不可控转变和外部压力而受损。关注城市发展的意大利作家马可·伊拉莫（Marco d’Eramo）称此现象为“世界遗产消极现象（UNESCO-cide）”，他指出：每当一个地方被确认为世界遗产地时，它原有的生机就会消失，转而变成死气沉沉的“动物标本”，成为有人居住的“陵墓”。美国亚利桑那州立大学的文化旅游专家达伦蒂·莫西（Dallen Timothv）在以更广阔的视角看待世界遗产时，认为“全球各地的世界遗产已经成为供外来者消遣的商品，不再属于真正理解其文化内涵的当地居民。这是一个强势力与弱势力相博弈的问题”。
　　因此，世界遗产地的长期可持续发展，需要地方政府、保护机构、民间社会、商业部门和东道主社区协同控制、解决各种潜在问题，包括：
　　1.由于缺乏对遗产价值的认识和对“突出普遍价值”概念的理解，未能全面地分析、理解并考虑世界遗产受损的长期成本;
　　2.政策的制定、改进未能充分考虑可持续性问题，或缺乏对东道主社区的考虑和支持;
　　3.相关部门的规划未能完全支持目的地的可持续发展，影响旅游和访问活动的价值实现;
　　4.地方政府和民间社会缺乏所有权;
　　5.缺乏在规划、发展、管理和行政方面执行可持续旅游业措施的能力;
　　6.缺乏对不同利益相关者需求的理解和考虑，利益相关者之间缺少对话;
　　7.一旦作出投资决策，转变相应旅游模式和经济方向所面临的困难可能导致旅游业的不可持续发展;
　　8.地方系统、历史和竞争价值的复杂性影响可持续发展管理;
　　9.以遗产地价值为基础的规划过程的需要;
　　1O，所有决策制定过程的政治性。
　　（UNESCO WHC 2012）
　　为了应对这些问题，联合国教科文组织于2002年推出了“世界遗产与可持续旅游项目”（WHSTP）。该项目旨在促进以《世界遗产公约》为指导的新模式，让世界遗产地的保护、展示和传播由旅游业来辅助实现。在实践过程中，旅游业虽然可以推动遗产的保护和恢复工作，但在很多情况下遗产管理者很难平衡旅游业带来的经济收益与消极影响。基于此，世界遗产与可持续旅游项目确定了七项主要行动，借助发展可持续旅游，提高世界遗产地保护其独特文化和自然资源的能力。这七项行动分别是：
　　1.通过制定可持续旅游的管理规划，增强遗产地应对旅游业发展的管理能力;
　　2.在相关旅游活动中引导当地居民，使他们能够参与到旅游业并从中获益;
　　5.在地方、国内和国际上协助推广当地相关产品;
　　4.通过开展关于遗产保护的宣传活动，提高公众意识，建立东道主社区民众的自豪感;
　　5.尝试利用旅游业创造的收入来支付遗产的保护和维持成本;
　　6.与其他遗产地、保护区分享知识心得和经验教训;
　　7.加强对保护世界遗产地的必要性的理解、对旅游业的价值观和政策的理解。
　　（UNESCO 2008）
　　三、中国海上丝绸之路申遗点
　　可持续旅游发展挑战
　　（一）背景介绍
　　自2014年“丝绸之路：长安一天山廊道的路网”成功申报为世界遗产，陆上丝绸之路留存的历史上相互连接的遗迹拥有了更多的纪念意义。这条跨度近5000公里的线路包含了中国、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦境内33处代表性遗迹，例如各帝国和汗国的宫殿群、商贸城市、佛寺石窟、古道、驿站、关隘、烽火台、部分长城遗址、防御工事、墓葬和宗教建筑等。聯合国贸易和发展会议（贸发会议）发布的《丝绸之路投资报告（2014年）》指出，陆上丝绸之路最大的旅游潜力在于发展文化景点、历史景点以及开发生态旅游。除了陆地上的丝绸之路，太平洋和印度洋的边缘沿线还有同样重要的海上丝绸之路。过去，船舶会在沿途各个国家的港口和首都之间航行和进行交易，形成工业、宗教、人才、建筑发展各具特色的贸易区。
　　1992年，联合国教科文组织宣布泉州为“中国海上丝绸之路东端的唯一起点”。历史上，泉州也被阿拉伯商人称为Zayton（中文音译为“剌桐”），意思是阿拉伯语中的“橄榄”，象征和平，最后又由此词衍生出当时的奢华制品“绸缎”的英文单词“satin”，意为来自Zayton的丝绸、缎子。2016年1月20日，“古泉州（刺桐）史迹”列入中国申报世界遗产的预备名单，总共16处遗址古迹被分为“航海与通商史迹”“多元文化史迹”和“城市建设与陆上交通史迹”三类，代表了10世纪到14世纪中国民众和身居中国的外国人宗教信仰的变化，以及城市文化、建筑设计和雕塑艺术的发展情况。目前，“古泉州（剌桐）史迹”将作为中国2020年世界文化遗产的申报项目。
　　除了“古泉州（剌桐）史迹”之外，2016年起，在中国国家文物局的总体组织下，中国文化遗产研究院对广州、江门、泉州、漳州、莆田、宁波、龙泉和南京等9个城市进行了全面的调研，并选取了31处具有代表性的与海洋活动有关的历史遗址、建筑群和基础设施等遗存点作为海上丝绸之路申遗评估的重点。
　　（二）中国海上丝绸之路的旅游发展规划
　　2009年11月，旅游业被列为中国经济支柱之一。随着《中华人民共和国旅游法》的出台，旅游业的经济支柱地位被进一步强调。
　　发展文化旅游是促进海上丝绸之路遗产地保护和可持续发展的重要举措。中国国家旅游局（现为“文化和旅游部”）将2015年确定为“美丽中国——丝绸之路旅游年”。2015年3月中国国家发展和改革委员会、外交部和商务部又联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，为参与到海上丝绸之路的国家提出下列合作目标：
　　1.联合申请和保护世界遗产; 　　2.加强旅游合作，扩大旅游规模;
　　3.互办旅游推广周、宣传月等活动;
　　4.联合打造具有丝绸之路特色的国际精品旅游线路和旅游产品;
　　5.提高沿线各国游客签证便利化水平;
　　6.推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作;
　　7.加大海南国际旅游岛开发开放力度。
　　（中国国家发展和改革委员会NDRC 2015）
　　《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》期望建设两条跨国界的海上经济航线，连接南海、印度洋和其他海域的深水港口，并通过放宽签证要求增加沿线国家之间的访问。中国政府对开发海上丝绸之路的旅游业也表示出了浓厚的兴趣，并且特别关注代表了近30亿人的中国、印度和印度尼西亚这三个大型人口中心客源地。然而这一战略发展的隐患在于不断增长的游客量可能会对沿线的文化和自然遗产资源造成压力，影响社区居民生活。
　　（三）中国海上丝绸之路申遗将面临的可持续发展挑战
　　中国海上丝綢之路申遗存在三个可持续发展挑战：1）对世界遗产实际构成要素的明确定义;2）快速城市化的影响;3）如何确定世界遗产是否会带来经济效益。
　　1.阐明世界遗产的突出普遍价值并明确其要素，以推动可持续旅游的发展——可持续发展目标8.9
　　2017年，“古泉州（剌桐）史迹”基于突出普遍价值（ii）（iii）（vi）申报世界文化遗产：
　　ii：能在一定时期内或世界某一文化区域内，对建筑艺术、纪念物艺术、规划或景观设计方面的发展产生过重大影响。
　　iii：呈现有关现存或者已经消失的文化传统、文明的独特或稀有之证据。
　　vi：与具有特殊普遍意义的事件或现行传统或思想或信仰或文学艺术作品有直接和实质的联系。
　　ICOMOS对此的评估报告中，并未认可申遗所选择的16处遗产点能够反映突出普遍价值（i i）相关的价值交流的特点，申报书所阐述的突出普遍价值（iii）有关文化传统和文明标准的内容亦被否定。最终，在2018年第42届世界遗产委员会会议上，“古泉州（剌桐）史迹”被大会委员国“发还待议”，提出中国需按照ICOMOS所给出的建议补充材料后，才能再次申遗。
　　从这次申遗的过程可以看出，虽然ICOMOS认可海上丝绸之路概念的突出普遍价值，但这个概念尚未在泉州申遗的过程中得到很好的体现。ICOMOS认为泉州是中国东南沿海港口城市集群的一部分，建议泉州联合其他中国城市或者其他国家，推进航海贸易线路的研究，或者将泉州以及其他与海上丝绸之路相关的城市放在沿海贸易历史发展的大背景下来论证其与航海贸易相关的突出普遍价值，推动更广泛的国际贸易研究。基于此，谈及旅游与如何促进海上丝绸之路的可持续发展，也是需要进一步明确海上丝绸之路突出普遍价值的。
　　另外，《世界遗产预备名单》中还有另一处“海丝”相关遗产地，即“海上丝绸之路——中国史迹”。这一申遗项目牵涉的城市和遗产点众多，它们各自也展现出了不同的特征和结构。例如，广州有20多处史迹是海上丝绸之路申遗组成部分，包括：南海神庙、怀圣寺、光孝寺、清真先贤古墓、华林寺、莲花塔和沙面的欧式风情建筑等。然而，这些遗址位于城市的不同区域，并且很难为其划定出一个核心的保护区，旅游整体规划的难度也相应加大，不同的社区、管理单位和区域环境难以实施统一的遗产地管理计划。因此，如何合理划分遗产提名地和缓冲区是推动遗产地可持续发展的关键。
　　2.应对城市和工业压力——可持续发展目标11.4
　　海上丝绸之路的申遗城市都承载了较大的人口和发展压力，这种压力可能会导致所选代表性遗址逐渐瓦解，进而不能反映出海上丝绸之路的历史印记。以泉州和广州为例：泉州，中国当下第12大城市，拥有865万人口;广州，中国第3大城市，中国最繁华的城市之一，人口达1450万。由于工业化的快速发展，广州也位于污染最严重的城市之列。
　　宁波是浙江省第二大城市，工业产值占全省五分之一，还是大型交通枢纽。1980年代中期以前，这座历史文化名城的供水和排水管道严重堵塞，主要的商业街道窄到无法满足交通需求，大多数住房也没有供暖设备、污水处理设施和充足的生活用水。直到世界银行与浙江省建设系统合作开展了“浙江多城市开发项目”，为防止建筑物破坏或过度侵占历史区域，决定在宁波实行道路改线，制定了主要道路的搬迁计划，设计了景观和步道作为隔离城市发展区和历史遗迹的缓冲地带。
　　虽然“世界遗产”这个头衔可以帮助改善和加强海上丝绸之路申遗城市对相关史迹的保护，但是政府依然面临如何维持遗产地的突出普遍价值、真实性和完整性的挑战。针对这个问题，可以效仿宁波市，即在保护文化和自然遗产方面，开展一些必要的规划和管理工作。当然，过程中会存在许多潜在的阻碍因素，包括：缺乏规划能力、对遗产构成要素的关注不够、措施执行困难、协调不足、缺乏监测、规划管理的专业人员不足、缺乏必要资金、以及对遗产保护区边界的随意调整等。
　　3.将海上丝绸之路的旅游景点与其他区域进行明显区分一可持续发展目标12.b
　　2015年11月，海上丝绸之路沿线九市旅游部门代表共同签署了《福州宣言》，旨在携手打造海丝旅游品牌，创建新的区域旅游合作平台，打造整体旅游品牌形象，共建21世纪海上丝绸之路旅游经济带。各市为发展文化、购物、冒险、商业等旅游项目都更新了基础服务设施。但因为申遗城市的数量较多、遗产资源分散，所以监测旅游对当地经济和文化产生的影响并不容易。这需要申遗的各市将具有突出普遍价值的遗产资源和其他各类旅游资源进行区分，针对遗产资源发展文化旅游，并且明确保护区的核心区和缓冲区，按照世界遗产的标准对它们进行监测。与此同时，还需确保其他类型旅游的发展不能影响遗产的价值。
　　（四）中国海上丝绸之路申遗点的监测方案 　　《联合国可持续发展目标》作为海上丝绸之路的可持续旅游发展框架，对监测相关的增长和潜在的不利影响提供了一个评估方式。任何旅游管理战略都需要尊重遗产地的突出普遍价值，以及当地居民对于遗产的重要价值;除此之外，明确文化和自然遗产可持续发展的三大支柱——经济发展、社会发展和环境保护的贡献也同样重要，以避免其在可持续发展的规划中被边缘化。
　　考虑到以上问题，还需明确可持续发展管理的方法。联合国教科文组织的观点是：“成功的管理要能准确认定、妥善保护、细致保存、充分展示并向后代传播世界遗产的突出普遍价值。”实现这一目标的核心是通过制定合理的监测方案，支持遗产地的治理结构和监管环境，保护当地居民的权益，并通过这种方式实现发展，支持和维持新的社区经济发展机会。
　　1.世界遺产地监测——关键绩效指标
　　在《联合国可持续发展目标》框架下，纳入关键绩效指标（KPI）对海上丝绸之路申遗过程中的管理进行评估和监测，有利于整合各处分散的文化遗产、推动整体协调发展。KPI的采用是针对特定地点的，它能为监测世界遗产地的旅游业提供实质性的依据，以确定旅游业对东道主社区、环境、经济发展和文化遗产的影响，帮助分析旅游与遗产保护的挑战。运用KPI对海上丝绸之路的各申遗点进行监测，还需明确各利益相关者对于旅游业和保护的诉求关系，如表2所示。
　　因此，利用KPI在海上丝绸之路申遗的过程中实现《联合国可持续发展目标》（目标8.9、11.4和12b），取决于参与遗产地管理和运营的利益相关者，以及所制定的标准。这一进程的成功与否在于政府部门是否有能力收集和评估经济、环境和社会方面的数据，并根据这些数据对每个分散的遗产点进行检测，一旦发现问题能够适时地采取行动。
　　2.世界遗产地监测
　　数据集
　　监测的一个难点在于地方级的数据难以获取。当地管理人员通常会凭借经验推断世界遗产地、周边地区旅游资源等的相关数据信息。因此，为更好地监测可持续发展目标的实现情况，各级政府部门应随时对官方数据收集方式进行改革和升级。因地制宜就是一个重要的方向。例如对于海上丝绸之路申遗城市的发展目标，其设定就需要考虑当地环境的大背景。这种本地化的措施能更准确地反映人口福祉，并提供更详细的地方发展情况。
　　遥感数据对监测海上丝绸之路沿线发展也很有帮助，它可以与已有数据源相结合，掌握诸如城市扩张、气候变化、森林覆盖率变化、水温变化等许多对监测遗产地状况不可或缺的变量。在这方面，国际自然与文化遗产空间技术中心所建立的中国世界遗产地遥感数据库就是可利用的重要遥感数据资源，未来它可为海上丝绸之路世界遗产地的数据管理提供关键信息。
　　通过整合一系列数据集，包括传统数据（如人口普查、财务报告）和自然环境数据，能够帮助理解海上丝绸之路的遗产价值和潜在威胁，进而为遗产地的旅游规划提供依据，并从中衡量可持续发展目标的完成进展。然而，合理收集和分析数据是监测的一大难题，首先需要分析如何在不同的地区和预算范围之下从多种渠道获取数据，然后详细分析这些数据，最后分析结果需要运用到实际管理过程中，对管辖区和各利益相关者都有参考价值。另外，这些监测数据要得到UNESCO等国际机构的认可，需要在检查过程中与国际机构积极沟通。如何在监测的过程中协调多方利益相关者，掌握主动权也是中国面临的一大难题。
　　四、结论与建议
　　本文主要探讨了世界遗产申报项目“中国海上丝绸之路”的可持续发展、旅游规划原则，以及如何保持申遗城市的适应力与活力。其中重点提出了与遗产资源管理有关的三点可持续发展目标，并进一步建议将其作为监测海上丝绸之路遗产提名地发展的框架基础，而具体操作上，则主张建立关键绩效指标和寻找有效数据集，希望能更好地引导海上丝绸之路利用申遗的契机可持续发展。
　　《世界遗产公约》一直以保护和保存世界遗产的突出普遍价值为宗旨。但遗产地的东道主社区往往会首先考虑利用遗产创造经济价值，这就与制定《世界遗产公约》的初衷背道而驰。解决这个问题的关键在于两个方面的有效结合：1）保护遗产地的突出普遍价值;2）以持续监控关键绩效指标作为保障措施，推进多方面的可持续发展（UNESCO 2013：21-22）。正如学者努尔·撒拉萨和朱煜杰（2015：253）所阐述的那样：“保守主义者一直呼吁‘保护先于旅游’……而现实情况是，我们并不能因旅游产生的消极作用就抑制其发展。”
　　中国海上丝绸之路成功申报为世界遗产，势必会伴随着更多的游客到访，申遗城市将成为中国东部沿海旅游业的主要推动力。而从旅游目的地管理角度来看，在地方、区域和国家层面制定系统化、多学科和跨部门的旅游发展战略将具有更加重要的意义，特别是应对不断增长的游客数量方面。申遗城市的旅游管理和监测能力也需要加强，并在《联合国可持续发展目标》的框架下进一步完善相关政策和规划，这样才能更好地提高海丝申遗城市的知名度和遗产保护能力，推动遗产地和东道主社区的可持续发展。
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