浅论不同利益集团的利益表达与公共政策制定

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　　摘要：市场经济带来社会利益的多元化，为了追求本团体的利益，不同的利益集团向公共政策的制定和执行过程施加影响，利益集团的影响力与他们的所掌握的资源及社会结构中的位置密切相关。新时期我们要加强对利益集团的研究，完善各利益集团的利益表达机制。
　　关键词：利益集团；利益表达；机制
　　中图分类号：D013 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2009）017（c）-0032-01
　　
　　一、利益集团的研究现状：1、利益集团的内涵。利益集团是在利益多元化的社会中，具有相似观点或利益要求的人们组成的，通过参与政治过程，影响公共政策实现或维护自身利益的社会团体。形成一个利益集团必须具备三个要素：一是集团成员具有共同的利益基础与相同的价值观；二是集团成员进行活动具有组织性；三是利益集团成员通过介入政治过程谋求共同的利益，并影响公共政策的制定。2、我国现有的利益集团类型及地位。随着中国经济体制改革的进一步深入，整个社会利益结构发生了分化与重组，变迁中的社会群体按照利益趋同性划分，主要可分为三大利益集团：第一是强势利益集团。如具有垄断地位的公共服务部门、民营企业家、职业经理、工程承包人、各类经纪人、影视歌体明星等，广义上还包括那些有一定相似属性但未被组织起来的社会强势群体。第二是普通利益集团。该集团人数众多，包括各阶层的人员，有普通干部、一般知识分子、小企业经营者、中低级公务员、企业效益较好的工人和富裕地区的农民等。第三是弱势利益集团，包括城市下岗职工、城市化进程中的被拆迁群体、有正当职业的农民工及经济收入在贫困线下的社会群体。该集团的产生原因主要是由于转型期的制度和政策的变迁以及经济高速发展带来的利益分配结构性不公平。该集团的经济地位低下，结构复杂，社会剥夺感强，对社会缺乏归属感与政治参与感，往往远离公共政策的制定，导致其在公共政策的制定中没有相同的话语权，也缺乏传达利益诉求的途径，是公共政策相关利益人中比较容易引起社会动荡的一群。
　　二、利益集团在公共政策制定中的影响：1、强势利益集团影响公共政策制定的方式。中国强势利益集团影响公共政策制定的主要方式有：一是接近政府。通过主管部门(领导)或人大(政协)提案或通过利益代言人的特殊身份(政协委员或人大代表等)发表利益集团的意见，试图对制定公共政策主体的政府施加影响；二是宣传理念。某些具有公益性的强势利益集团通过提供一定的物质资助，宣传本集团的理念以影响公共政策；三是制造舆论。某些垄断强势利益集团通过新闻媒体或施压性的集体行动争取更多的民众目光，对相关政策制定主体施加压力，从而影响公共政策；四是其他策略，如行贿、干预政府行为等。2、普通利益集团影响公共政策制定的方式。普通利益集团由于其组织性不强，其影响公共政策的行为及效果不是特别明显，采取的方式可归纳为：一是公开运动。通过投书电台、报社、公开演讲、张贴标语等公开运动形式，普通利益集团也可以制造公共舆论：他们对政府公共政策的意见可以由此争取认同。二是抗议示威。中国的普通利益集团一般采用和平示威的方式向政府请愿，如静坐示威、游行、召开群众大会等。当普通利益集团抗议人数众多，支持者众，影响极广时，往往能形成压力，促使政府对公共政策进行完善和修改。3、弱势利益集团影响公共政策制定的方式。我国弱势利益集团的利益表达渠道相对来说更加缺乏，他们在体制内没有顺畅的表达渠道，也没有能力通过网络等信息化渠道反映其利益诉求，就会寻求其他的表达渠道，如集体上访、非法举行集会游行、围堵和冲击党政机关，甚至采取非法暴力手段，以求对政府产生影响，谋求暴力迫使政府让步采取的极端手段。事实上，在所有的公共政策参与主体中，政府仍然具有压倒一切的重要性，利益集团的政策参与是在政府绝对主导下展开活动的。
　　三、完善利益集团的利益表达机制：1、明确把利益集团作为一种政策主体多元。利益集团间的平衡是社会政治过程的重要政治制衡价值，政治均衡的过程实质是利益平衡的过程，只有当各种利益集团有较好地发展，且势均力敌相互制衡时，利益集团参与政策过程才体现出民主参与，才可能避免损害某种利益以增进另一种利益，公共政策也才能体现出其公共性正义性。同时，势力相当的利益集团相互竞争，有利于实现公共政策过程的公平与公正，可抑制强势利益集团制造“隐蔽议程”而过度影响甚至操纵公共政策。为此，政府要在国家法律法规或制度设计中应给不同利益集团以平等地位，让其以合法身份参与政策制定过程。并且要特别注重培养弱势群体的力量以形成对强势群体力量的制衡与协调。2、为各种利益集团参与公共政策提供制度保障。依靠制度规范强势利益集团参与公共政策过程，明确利益集团在政治过程中的竞争规则，协调利益集团之间的关系，是遏止强势利益集团操纵公共政策过程的根本途径。一是完善人民代表大会制度和人民政治协商会议制度，从政治制度上防范强势利益集团操纵公共政策过程，并构建具体的利益表达和决策参与和利益均衡机制，使强势利益集团合法的、正当的利益要求有制度性的表达、实现渠道，不正当的利益要求得到遏止。二是完善政策过程中的公开制度。三是保证公共政策过程的程序正义。要建立利益集团正常参与公共政策过程的法律制度框架，出台针对性的法律条款，明确利益博弈的游戏规则，将强势利益集团的利益诉求及实现置于法定规则下，通过法律控制其对公共政策过程的影响，尤其要防范并杜绝其通过法律渠道把非法所得合法化，阻断其非法利益来源，限制其垄断特权，遏制其无限膨胀的利益要求，规范其合法表达合理实现集团利益，引导其规范地制度地有序地参与公共政策过程，改变对强势利益集团政策参与活动监督管理无法可依的现状。3、建立从善如流的反馈体系。政府对所获信息要有一个筛选、整合、提升并转化为正确的政策指令的过程。政府从维护社会的秩序稳定，保护弱势群体的利益，协调平衡社会利益关系的目的出发，充分接纳各个利益群体利益诉求的信息，并以公共政策的形式反馈所接收的信息，使社会维持健康运转。所谓“从善如流”之“善”，就是有利于保护公民的合法权益，维护国家的团结稳定，社会的健康发展。政府作为信息接收者和反馈者，必须进行政治体制和治理结构的改革，同时要着力于信息沟通中介的建设，充分发挥其信息整合和分散权力的功能。
　　作者单位：中共山东省委党校
　　作者简介：章猷才，男，汉，山东省委党校党史部，主要从事党史、政治学、经济学研究。

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