日本社区老年服务体系及其对中国的启示

来源:用户上传      作者: 杨文杰 陈丽莎 韦 玮

　　日本社区老年服务体系建设的背景分析
　　
　　一、老龄化与少子化的双重挑战
　　日本是最后一个进入人口老龄化的工业国家，却是全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家。日本从“老龄化社会”进入“老龄社会”(老龄化率从7％到14％)仅仅用了24年的时间，而且，其老龄化程度还在继续加剧。2009年日本100岁以上的人口逼近4.04万，同比增长10％，其中87％的百岁以上老人为女性，在世界范围仅次于拥有超过9.6万百岁老妇人的美国，但美国总人口相当于日本的两倍多。预计2013年其老龄化率将达到23％，2038年将达到30％。与此同时，不满15岁的童幼人口急剧减少。自1999年以来，日本15岁以上的劳动力人数减少了2％，同期65岁以上的劳动力增加了19％，而25岁至34岁的劳动力减少9％。2007年日本15岁以下的儿童人数为1738万人，比2006年减少了14万人，创历史新低，是1982年以来连续20年的减少之最，创下1920年国情调查以来的最低纪录。目前日本15岁以下儿童占全国人口的13.6％，预计到2015年这一数字将下降到12.3％，约为当时老龄人口比的一半。
　　
　　二、经济衰退与财政重负的双重制约
　　20世纪70年代，日本经历了第二次石油危机引发的通货膨胀和经济萧条，经济增长速度放慢，税收减少，财政收支结构不平衡。老龄化一方面使整个社会的高龄者抚养能力下降，另一方面也要求财政对社会保障的支出不断扩大。在2007财年的预算中，社会保障支出创下历史新高，达到21.14万亿日元，预计到2025年将达到182万亿日元。随着老年人口中患病人数的增加，医疗费的支出也以每年9％的速度递增，财政压力明显加大。因此，日本政府制定了社会保障费自然增幅每年压缩2200亿日元的目标，但实现的可能性愈发令人担忧。鉴于高龄老年人医疗制度饱受批评，日本自民党厚生劳动问题联合会议于2008年5月做出决定，在2009年度暂不实施压缩计划。厚生劳动省也开始探讨通过“其他途径”申请社会保障费。
　　
　　三、养老需求多重化与扩大化的双重诉求
　　日本传统的老年服务体系是1963年建立起来的，之后随着社会的发展，以此为核心的体系也在不断的修订，由最初的公费医疗发展成为老人保健，再逐步演变为护理保险制度。这一系列变化的根源就在于：传统的老年福利服务体系在巨大的养老需求之下面临着挑战，同时服务效率较低下，更无法满足老年人正常融入社会，发挥自身价值的需求。20世纪80年代，日本社会福利政策中曾经出现了回归传统养老模式的思潮，提倡家庭养老责任的“日本型福利模式”，试图解决高度经济成长时期未能引起重视的养老服务问题，但是为时已晚。日本面临的是老龄化问题与少子化问题所引起的人口结构扭曲，回归传统养老模式只能是画饼充饥。因此多重化与扩大化的养老诉求成为摆在日本政府面前的一道必答题，而这也成为社区老年服务体系建立的前提。
　　
　　日本社区老年服务体系的内容与特点
　　
　　一、多重服务，内容丰富
　　(一)家庭帮助服务事业。由市町村政府派出不同类型的社区服务人员，如医生、护士、康复师和家庭服务员等，到那些体弱多病、生活不能自理又无适当的护理人员的老人家中，进行走访并提供多项服务：照料老年人的日常生活，帮助家务，定期上门了解患病老人的病因、观察病情，发现问题及时与医院联系会诊，到老人家中进行诊疗护理，对老人及家属给予用药、营养、康复训练等方面的指导。
　　(二)白天服务事业。所谓“白天服务”，就是白天将住在家中的老人，主要是65岁以上行动不便、身体虚弱或患有身体障碍或精神障碍而难以进行日常生活的老年人接到社区老人没施，如老年护理中心、福利中心等机构，提供洗浴、就餐服务，进行生活或心理指导、健康检查、功能训练，组织兴趣小组开展娱乐活动等。晚饭后则派车送他们回家。
　　(三)短期护理服务。针对65岁以上的老年人，在其护理者因疾病及其他原因暂时无法进行居家护理时，让他们短时间(原则上期限为1天至3个月)人住设施，进行生活协助、健康娱乐、康复修养、交流谈心等活动；为长期住院的老人在出院回家之前做过渡准备而提供的短期护理服务，为临终前的老人提供静养关怀服务。
　　(四)长期服务事业。指社区为老人提供超过3个月以上的服务对于因身体、精神上有明显障碍缺乏生活自理能力，需要长期照看而家庭照料又存在困难的65岁以上老年人，由社区的一些老年设施照顾其饮食起居，组织各项娱乐活动，进行体格检查、功能锻炼、心理健康和生活护理等方面的指导等。
　　(五)日常生活用品的给付。对卧病不起老人配发特制床、浴盆、火警器、自动灭火器、体位变换器以及紧急通报装置等，并借给老年人专用电话。1989年以后，使用对象扩展到一般家庭。1991年起，还新增了电磁理疗器。这些生活用品，对于免收所得税的低收入家庭，一般是无偿供给或租用。
　　(六)老年保健的咨询和指导服务。为每位60岁以上的老人发放一本健康手册，详细记录老人的健康状况及检查情况；定期为老年人进行健康体检，以利于早期发现疾病和治疗疾病；定期举办各种学习班，普及糖尿病、高血脂、心脏病等疾病的预防教育及简单护理知识和技能等；定期为肢体活动受限的老年病人举办肢体功能恢复培训班，指导他们进行肢体功能的锻炼。1992年开始在日本各都道府县建立的老年人综合咨询中心，24小时提供咨询服务以解答老年人及家属所关心的保健、医疗等问题。
　　
　　二、多重构架，组织完善
　　现在日本有四种社区养老组织形式第一种是由民政人员组成的政府机构，经费来源于财政拨款；第二种是民间组织，如社会福利协会、社会福利商社、社会福利法人等，这些组织除了可以通过提供服务收取很低的费用之外，还能够得到政府的部分资助，加之它们服务质量和服务效率都较高，所以发展得很快；第三种是志愿者，主要是家庭主妇、大学生和部分健康老人。这种服务分为免费和只收很低的费用两种类型；第四种是企业式的养老服务。企业以保险方式获取资金，然后以低收费服务于老年人。这种方式将成为未来日本老年服务的主要形式之一。
　　从日本社区老年服务模式的发展来看，日本社区福利的发展，伴随着社会福利的有偿提供和民营化，开始征收敬老院使用者的费用、制定了以高龄者服务事业为对象的融资制度都是其象征。这样一方面减轻了国家行政及公共费用的负担，另一方面也使许多人认识到原有国家主导的社会福利所具有的局限性，并从基层积极寻求社区共生共存的道路。总之，多元化模式已经成为社区服务的趋势，使日本形成了福利混合经济。
　　厚生省老健局2006年4月调查显示，居家服务提供者中各种性质的组织比例为：社会福利法人37.1％，营利

法人26.2％，社协13.5％，医疗法人11.1％，地方公共团体5％，民法法人、农协、生协4.4％，其他2.8％。社会福利法人、医疗法人占总体的60％以上，民间的营利和非营利组织等占30％。由此可见，日本的福利混合经济正在不断得到发展。
　　
　　三、政府参与，规范运行
　　日本的社区老年服务工作由市政府设立的社会部全面负责。在相关政策和法规的保障下，社区充分利用社会资金、资源、人才，汇集各方力量，向老年人提供福利、保健、医疗等综合性服务，以适合不同身体状况的老年人的需要，帮助老年人健康、愉快地度过晚年生活，提高他们的生活质量，解除年轻人的后顾之忧。同时，在福利事业领域，国家也开始分权，将管理经营实施福利的权限下放给市町村，自己只保留作为国家责任的国民最低限度的生活保障，并在最低保障基础上，尽可能解放国家控制，扩展社区福利的领域，社区居民享有自主管理的权利。而且，在费用负担方面，保险费与税金折中投入，引入了受益者负担的机制，其连同政府、国民共同负担福利服务费用，从而形成了一种公助、共助、自助相结合的、多层次的福利体系。
　　
　　日本社区老年服务体系对中国的启示
　　
　　首先，完善的福利设施是社区老年服务体系的基础。日本十分强调老人福利设施的建设。日本老人福利设施从利用方式上可以分为人居型福利设施和社区服务型福利设施。社区服务型福利设施是为居家养老的老年人提供休息、娱乐、交际和保健、护理的场所，主要由地方政府负责经营。社区内的老年人原则上可以自由利用每一所设施，而且免费或只需要缴纳很低的费用。在这些设施中，大部分都设有专职人员进行管理，配备了专业的医务人员和护理人员为老年人提供专业化的服务，并有配套的医疗保健器械，还有社会志愿者和临时工作人员协助工作。
　　可以说，日本的老人福利设施建设已经逐渐实现了体系化、多样化、现代化，在这样合理、实用的硬件设施的保障之下，社区老年服务的各项具体工作也可以有序进行，两者相辅相成，成为日本社区老年服务顺利发展并不断优化的基础。这就为中国还相对落后的社区设施建设以及不尽完备的社区服务项目设置提供了改进的方向。
　　其次，服务法制化是社区老年服务的保障。日本政府早在20世纪50年代末就开始通过立法解决养老问题，1959年的《国民年金法》解决了老年人生活的经济来源问题；1963年的《老人福利法》和1982年的《老人保健法》解除了老年人医疗保健方面的后顾之忧，并确定了居家养老的老年福利方向；1989年制定的《推进高龄者保健福利10年战略计划》以及之后的新金色计划、金色计划2l都明确地规定了在社区老年服务中各级政府、服务提供者、被服务者之间具体的权利与义务；2000年的《护理保险法》在解决老年人护理照料负担的同时，构建了社会参与的家庭养老体系，由此形成了多方位的老年人福利体系。
　　除了制度本身，制度的保障措施也被法律化。例如1987年日本政府颁发了《社会福利士及看护福利士法》，1992年制定《福利人才确保法》，这样，日本的社区老年服务制度在一整套法律制度保障下，得以顺利开展并不断优化。
　　由此可见，法律在日本的社区老年服务事业中起到了基础性、指引性的作用。这就提醒中国，应该在不断探索的过程，吸收各地方成功的经验和失败的教训，将较为成熟和基础的部分用制度或法律的形式确立下来，这样才有助于明确社区养老事业的地位，使其得到推广与普及，规范、持续地发展下去。
　　再次，服务多元化、社会化是社区老年服务的创新发展的方向。日本的社区老年服务事业中，国家和政府被规定负有重要的责任，中央政府中社区老年服务的行政机构是厚生省老人保健福利部；地方政府处理相关事宜的专门机构是福利事务所及作为市民代表、协助地方行政贯彻各项有关老人福利政策的民生委员；保健所是地方政府的派出机构，负责对老人营养、卫生保健给予指导。
　　在强调国家和政府的责任的同时，日本也非常重视民间的力量。地方公共团体、社会福利法人等民间团体、自主福利团体、狭义的志愿者活动以及民间营利企业等都参与到社区老年服务事业中来，成为服务的提供者。
　　这样，在各级政府、社会力量及公民个人的共同努力下，日本形成了一种公助、共助、自助相结合的、多层次的福利体系。财政负担较轻，服务供给也比较充足，整个社会的福利事业处于一种“有活力”的状态中。
　　经过实践的证明，老年人福利的多元化、社会化是解决人口老龄化、国家的福利负担过重这一问题的一种有效的办法。这为中国社区服务资金缺乏、来源单一的问题提供很好的思路。
　　
　　(责任编辑：李瑞蔚)

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