六方会谈：新起步 新检验
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作者: 张琏瑰
自第二次朝核危机爆发以来,迄今为止的有关朝核问题的会谈承诺甚至会议文件,事实上都处于“务虚”阶段,仅仅是原则表态或意向宣示,既没有具体实施步骤,也不谈及可以验证的时间｡本轮会谈达成的这份文件已使六方会谈走出务虚,进入到落实阶段｡
2007年2月13日,经过艰苦的谈判,旨在通过对话和平解决朝核问题的六方会谈第五轮第三阶段会议,通过了一个具有重大意义的共同文件,并制订了起步行动计划｡这是朝鲜去年10月9日进行核试验后,朝核问题第一次出现向着无核化方向转变的好趋势,也是第二次朝核危机爆发以来,人们第一次认真考虑通过付出一定的代价为朝鲜半岛无核化采取切实可察的具体行动｡这是一个新的起步,也是一个新的检验｡
会前:柏林的较量
朝鲜进行核试验后,联合国安理会曾于2006年10月14日通过1718号决议对朝鲜进行制裁｡由于这种制裁仅限于经济范围之内,并且被私下解释为以不危及朝鲜政治稳定为限,因此它对迫使朝鲜放弃核武计划､恢复朝鲜半岛无核化作用不大｡于是人们只能期待六方会谈｡朝鲜对此心知肚明,故当2006年12月18日六方会谈第五轮第二阶段会议开始的时候,朝鲜代表团团长明确表示拒谈朝核问题,他说:“朝鲜将就‘9.19联合声明’除核武器以外的其他部分与有关方面进行讨论｡”会谈开始后朝鲜通过自己的提议对“除核武器以外的其他部分”作了注释,即,朝鲜作为核国家同有关大国讨论“核裁军”问题､美国解除对朝鲜金融制裁问题､废除联合国两个对朝制裁决议问题等｡大家知道,六方会谈的宗旨是通过谈判解决朝鲜核问题,确保朝鲜半岛无核化,若把朝鲜弃核问题排除在六方会谈之外,不知六方会谈还有何价值｡正因为如此,第五轮六方会谈第二阶段会议没有取得任何实际进展而休会｡
尽管六方会谈举步维艰,但包括朝鲜在内的有关国家还是希望使它继续下去｡因此,去年12月的会谈结束以后,有关各方便展开积极的外交活动,为召开下一次会谈作准备｡其中,最引人注目的是朝鲜同美国在柏林进行的会晤｡之所以引人关注,一是因为朝美被认为是朝核问题的“主要当事国”,它们的态度和主张决定着六方会谈的进退成败;二是因为这次会晤结束时朝美双方对其作出了落差极大的评价,其戏剧性背后有弦外之音｡
据美方透露,美朝柏林会晤是由朝鲜方面建议举行的｡会晤自2007年1月16日始,至18日结束,用时三天｡会晤具体内容未见公布,但可推知不外乎是:美国向朝鲜方面再次申明它去年12月六方会谈时为朝鲜开列的分四步走弃核措施,并详细地列出朝鲜每走一步它可以得到的政治和经济上的好处,并适时地向朝鲜阐明如果它拒绝这项提议,美国将有可能采取的应对行动｡说白了,即软硬兼施,利诱加威胁｡而朝鲜方面则在此前已对美国的方案进行了认真研究并大体上有了一个倾向性选择,此次柏林会谈主要是向美国表明它愿意回到1994年《框架协议》上去,即“以冻结换补偿”,并要同美国敲定“补偿”的具体内容､数量､支付时间等细节｡虽然在一些关键问题上双方仍有争议,即朝鲜核计划是“冻结”还是“弃除”,等等,但不管如何,柏林会谈是坦率的､有效率的｡因此,会议结束的第二天,即1月19日,朝鲜外务省发言人即宣布:“朝鲜和美国依照先前双方达成的协议在柏林进行了会谈……双方在积极的气氛中进行了认真磋商,并达成了一定协议｡”
但是,美国方面立即发觉柏林会晤虽然有成效,但这种会议方式并不符合美国的既定政策和主张｡因此它立即做出反应,否认美朝间达成任何协议｡美国代表希尔当天说,他不清楚朝鲜在声明中所说的协议指的是什么,虽然双方的会晤是“实质性的”和“有益的”｡白宫发言人则称,“我们(指美朝)没有进行双边谈判｡……本周希尔与朝鲜代表在柏林的会晤是为六方会谈所做的准备”｡
会晤双方对是否达成协议这样一个明确问题持完全不同的说法,的确有戏剧性｡但只要认真地梳理一下美朝双方的希望和主张,便可知道这里暗含着双方的战略意图和战术导向｡
从朝鲜方面说,为了分化反对其发展核武器的国际力量,它一直称其发展核武器是为了阻遏美国对它可能的武力入侵,并坚持说朝核问题是美朝双边的事,要通过朝美双边谈判解决｡故长期以来,朝鲜一直谋求朝美双边谈判,以求形成一对一局面｡
柏林会晤是第二次朝核危机爆发以来朝美首席代表第一次在北京以外的地方举行实质性讨论,所以对朝鲜来说,无论其实际价值还是象征意义都非同寻常｡因为首先,它是朝美一对一面对面谈判,符合朝鲜战略思路;其次,它在北京以外的地方举行,又讨论了实质问题,可与六方会谈平行;第三,如柏林会晤能为新一轮六方会谈作出技术性安排,日久成惯例,今后可能会形成“双边会谈――六方会谈”双层机制,重大问题由双边会谈决定,然后让多边会谈通过和执行｡
而美国方面却有不同的考虑｡长期以来美国一直认为朝核问题是核扩散问题,它危及世界核秩序和东亚地区各国的安全利益,它不是或主要不是美朝间的问题,而是一个多边问题｡因此美国主张朝核问题通过多边谈判解决｡当然美国也有其策略上的考虑｡因为只有通过多边机制解决,才能分散责任和代价｡
柏林会晤是朝鲜提出的,并不符合美国的既有主张｡但是,由于朝鲜核试后美国急需弄清朝鲜是否可能放弃核武器,加之美国中期选举以后布什政府拒不同朝鲜､伊朗谈判的政策面临着国内的巨大压力,于是美国同意了双边会晤｡但是,美国要极力贬低美朝双边会晤的意义和价值,以防止其对美既定政策造成冲击｡于是,柏林会晤后白宫发言人首先否认这次会晤是双边谈判,称只是一种一般性接触｡其次便强调,这种会晤是为六方会谈做准备,不具有独立会谈的性质,更不是与六方会谈平行的谈判机制｡第三是否认达成任何协议,主张任何有价值的协议都要在六方会谈中达成｡
尽管如此,我们还是在美朝双方对柏林会晤的不同评价中发现了一些共同的东西,即美朝双方都珍视柏林会晤中所取得的实际成果,都愿意将这些成果在将要举行的北京六方会谈中以文字的方式巩固下来｡可以说,美朝柏林会晤为六方会谈第五轮第三阶段会议达成共同文件奠定了基础｡
北京的成果
六方会谈第五轮第三阶段会议自2007年2月8日开始,至13日结束,采用双边和多边会谈交叉进行方式｡谈判十分艰苦,据说12日的谈判持续到深夜,美国代表希尔直到次日凌晨3时方返回下榻酒店｡但是,外交官们的劳动有了回报｡有关各方终于在一些关键问题上作出了选择,最终使共同文件得以通过｡在2月13日下午4时半的全体会议上,中国副外长武大伟正式宣读了这份共同文件,并获全体会议鼓掌通过｡与以往有关朝核问题的国际文件相比,这份名为《落实共同声明起步行动》的共同文件有几点至关重要的不同:
一,最具重大意义的是,这份文件有了明确的时间概念｡比如文件第二条中规定“上述起步行动将在60天内实施”,“有关援助将在60天内开始”｡第七条规定“2007年3月19日举行第六轮六方会谈”｡第一条写明“六方重申以和平方式早日实现朝鲜半岛无核化”等｡看似简单的几个时间规定,但实际上极具意义,其重要性甚至比文件中列举的起步行动内容更大｡
这是因为,第一,它表明了文件的制订者和支持者对待朝核问题在观念上和态度上有了一个巨大转变｡长期以来,人们出于多种需要,总是以朝核问题极其复杂为名,主张“慢慢谈”,“要有耐心”,不急于求成,甚至把会谈本身当作目的而不是当作实现朝鲜半岛无核化的手段｡终于,就在这马拉松式的谈判中,朝鲜争取到了足够的时间并悍然地进行了核试验,朝鲜半岛无核化遭到破坏,有关各国所主张的维护朝鲜半岛无核化的政策遭到失败｡事实使人们认识到,必须在有限的时间里阻止朝鲜继续发展核武器,防止由此可能引起的东北亚地区的核扩散局面｡这种观念和态度的转变,实际上是使本次六方会谈取得实际成果的最主要因素｡
第二,过去数轮谈判结束的时候,总是回避对下一次会议召开的时间作出具体规定,而且对所做承诺落实的时间也含混其辞,这就给借故不兑现承诺留下了充分空间｡致使第三轮会谈与第四轮会谈之间相隔了13个月(2004年6月～2005年7月),在此期间朝鲜正式宣布它已拥有核武器(2005年2月10日);六方会谈第五轮第一阶段会议与第二阶段会议又隔了13个月(2005年11月～2006年12月),在此期间朝鲜进行了核试验(2006年10月9日)｡这次文件规定了下次会议时间,这样就对有关各方是否真诚落实其承诺有了一个明确的判定标准,对判定责任有了清晰的界线｡
二,文件具体地写明了在落实“9.19共同声明”的起步阶段中有关各方应采取的实际行动,极具操作性｡文件明确规定了60天之内各方要做的具体事情:朝鲜方面要关闭并封存宁边核设施,包括后处理设施,并邀请国际原子能机构(IAEA)人员重返朝鲜进行监督和验证,朝方与其他各方讨论共同声明所述全部核计划清单,开始对其所有核计划进行全面申报,并使一切核设施非功能化(即使之在一定程度上失去功能,以使这种变化具有一定程度的不可逆转性);其他各方则要向朝方提供相当于100万吨重油的经济､能源及人道主义援助,其中五万吨重油援助要在60天内开始提供｡此外,美国和日本要分别同朝鲜进行双边谈判｡文件还规定将要成立五个工作组,分别为相应的工作制定具体方案,待起步行动落实后将召开外长会议,讨论东北亚安全合作问题｡这实际上是把六方会谈的规格提高了,使六方会谈的讨论内容除了朝鲜半岛无核化以外还要讨论集体安全问题｡这种议题的扩大既是对朝鲜半岛无核化议题的促进,也是一个合乎逻辑的深化｡
三,文件记取了1994年美朝《框架协议》失败的教训,确立了“行动对行动”的同质性和平衡性考虑,注意了行动的可验证性和不可逆转性,这就使每一步行动都在为最终达到无核化作积累｡这次文件在写明朝鲜核设施“去功能化”之同时,还把所答应的100万吨重油等价补偿分阶段付给,这就使这种补偿成为落实承诺的推动力,有“付多少货交多少钱”的含意,以取货值平衡｡又如,《框架协议》未写明核查条款,签约双方是否执行协议,只在于自我约束｡这次共同文件写明了在规定时间内国际原子能机构重返朝鲜进行监督验证工作,而“补偿”的付出要经过各方共同“协调”和“合理评估商定”｡这实际上就产生了一种监督落实的机制｡更为重要的是,《框架协议》是美朝双边协议｡在美朝相互不信任､相互猜忌的情况下,谁都不会真诚而善意地履行承诺,以免在对方不履行承诺时自己吃亏｡而这次共同文件是一个多边协议,对这个文件作出承诺的既有对立的美朝双方,也有持公正平衡立场的中韩俄日,这就为文件的落实提供了可靠性｡
不尽人意之处
但是,由于这个共同文件是协调各方主张后获得的一个折中文件,其中的某些措辞不得不含混处置,有些地方还明显地留有空白｡这就为有关各方根据自己的需要对文件进行有利于自己的解释留下了空间,并有可能成为这个文件落实中的障碍｡择其要者,至少有如下几条:
一,文件未能开列违约惩罚条款｡即使是一项民间协议,如大学生就业协议,都写明违约后应如何支付违约金,以作为督促｡而本共同文件对此都付诸阙如｡
二,文件中讲到的五个工作组,其中有两组是谈双边问题的,意图是“一揽子”解决朝鲜问题｡但朝鲜问题与朝核问题是两个性质不同的问题,而六方会谈目前的任务是解决朝核问题,六方会谈对于本质上属于双边的问题是没有约束力的,故将来很可能因双边问题遇到麻烦而影响核问题的解决｡
三,文件对于朝鲜已经制成的核武器如何处置未置一词,而这一问题不获解决,朝鲜半岛无核化就不能实现｡
此外,文件中有些限定语的使用也极具研究价值,将来必定因此产生激烈争论｡如文件第二条第一款谈到“朝方要关闭封存宁边核设施”,但宁边以外的核设施,如吉州核试验基地､秦川､平川核设施等怎么办,未说｡又如国际原子能机构(IAEA)人员赴朝监督和验证的内容必须是“IAEA和朝方同意的”,等等｡
总之,这次会谈产生的共同文件,虽有可以理解的不尽人意之处,但从整体上看,它仍不失是朝核问题产生以来最好的一个文件,在实现朝鲜半岛无核化方面具有里程碑作用｡有关各国特别东亚各国人民应对六国外交官们的努力表示感谢,对有关国家特别是朝鲜对这个国际文件形成过程中所做的贡献表示敬意｡
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