论预算审批行为的完善
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摘要预算审批制度改革是中国预算法完善的重要内容，也是当前财政支出制度改革应当高度关注的议题。文章简要分析了预算审批行为中存在的问题，并提出了完善预算审批行为的建议。
关键词预算法 预算审批
预算经过编制即进入审批阶段，预算的审批是预算编制和预算执行的连接点。预算审批权是政府预算监督管理的重要工具。在我国,拥有该审批权的机构是人民代表大会及与其有关的预算工作委员会。预算审批机构对该项权力行使的程度与方式,不仅涉及宪法赋予它的监督权能否有效充分发挥的问题,而且直接关系到人大所代表的全体人民的权利实现问题。
一、预算审批行为中存在的问题
（一）预算审批主体存在矛盾性。《预算法》的个别条款与《宪法》的规定不一致，如《宪法》第九十九条第二款规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”，根据《宪法》规定，人大应当审查批准，但《预算法》第十三条规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告》”，根据此规定对本级总预算只审查不批准，这与宪法的规定就有矛盾。再如《预算法》第九条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但《预算法实施条例》第六十二条规定：“各部门、各单位的预算支出，必须要按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得扫地用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意。”这就造成了审批主体的不一致，《预算法实施条例》的本条款违背了《预算法》的规定。预算审批主体的不同，混淆了权力机关的权力与职能部门的职责之间的差异与异限，对预算实施过程和制度改革增加了难度。
（二）预算修正权归属不明确。权力机关有权审批预算草案，但此权力在实践中仅限于对预算草案的同意与否行使审批权，能否享有预算草案的修正权我们不得而知。预算修正是指人大在审批预算草案的过程中，依照法定程序对预算草案所作的修改。预算修正权是现代议会制度的核心权力，理清预算修正权问题，有助于理顺权力机关和行政机关的关系，保证审批权得到落实，所以应对此问题在立法中予以明确回答。
（三）预算审批程序存在不合理性。 县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算，但从实践来看，经过审议的地方总预算并不对下级预算审批和执行机关产生约束力，但依照严格遵循法律程序的原则，下级预算编制机关必须向上级报送预算草案，这只会导致资源的浪费，应当予与废止。其次，预算审批的时间方面缺乏科学性，我国五级政府的预算程序在时间安排上严重错位，不是自下而上而是相反，实际上造成了地方政府作为一级独立资格被驾空。下级政府是执行本级人代会审查批准的预算还是执行上级政府代编并批准的预算，往往左右为难，客观上带来了预算编制与执行的矛盾，从而造成地方政府执行中的混乱和被动。 再次，人大常委会对决算的审批与上级财政部门对决算的批复，两者关系应当如何处理？根据《预算法》的规定，本级政府决算草案经本级政府审定后，不必等上级财政部门批复就可以报人大常委会审批，那上级财政部门的批复中对决算改动了如何处理，法律未对此规定。最后，人大在审批预算的时候也缺乏专门的审批机构，加上人大代表知识水平不一，审批时间较短，审批往往流于形式。
二、完善预算审批行为的对策
（一）加快《预算法》修改步伐，明确审批主体。依照宪法，明确审批主体，对与预算法明确规定有矛盾也不妥的其他法律加以修改与完善，例如：预算法实施条例“第六十二条规定各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用、确需作出调整的，必须经本级政府财政部门的同意：这一条的修改应以预算法第九条的规定为准。
（二）理清预算审批权范围，明确预算修正权归属。预算审批机关应当享有预算草案调整权。人大有权在不改变预算收支总额的前期下，改变预算资金的使用方向。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门，如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算制造，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。
（三）完善相关预算审批程序。县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算的规定不合理，应与废止，有利于节约预算成本。要尽快建立科学合理的预算审批时间表，使各级政府自下而上审批时间相互交错开，不至于现在我国五级政府的预算程序在时间安排上严重错位，造成了地方政府作为一级独立资格被架空。要加大各级人大的审批权、审查权和监督权。在《预算法》中应明确，凡属于一般性的预算调整，直接由财政部门提出方案，报政府批准即可。人大及其常委会对预算执行过程中出现的问题，必须提出书面建议或者修改备忘录，真正起到审查监督的作用。在预算案的审批表决时，可以参考国外经验，对预算案进行分项审批，即根据财政开支的部门和性质将整个预算草案分解成若干独立的部门，形成多个议案分别进行表决。 应当彻底落实一级政府一级预算的原则，预算审批部门只审批本级政府预算，不审议下级地方总预算，预算编制部门也只需编制本级政府预算即可，不必汇总编制本级总预算。
（四）预算议定的时限有必要加长，应当保证在4至6个月以上的议定期限。将预算运行流程整体提前一个预算年度可以很好解决这个时间上的“瓶颈”，即每年3月的人大会议议定下一年度的预算，人大常委会作为人大常设机构领导财政经济委员会及预算工作委员会在未来的几个月内可以对下一年度的预算案可能存在的问题加以审查。
(五)扩大公众参与，保证公众的知情权、参与权、表达权和监督权；可以采取座谈会、征求意见会等形式，听取公众和有关专业人士的意见。同时，也有权举行听证会，要求各部门就有关收支项目的合理性、合法性进行口头答辩，这就可以确保人民代表大会在对预算进行审批时反映社会公众的要求。
参考文献：
[1]刘剑文 熊伟《预算审批制度改革和中国预算法的完善》载法学家2001年第6期
[2]刘佳《论我国预算法的修改》载《时代经贸》2008年2月第6卷
[3]孟庆瑜 徐超 论预算行为与我国《预算法》的修改 载安徽大学法学评论2010年第1期
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