优化创新渐进式推进耕地占补供给侧改革
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摘 要：本文从郴州市耕地占补工作实际出发，参照相关研究和国外先进经验，对全市耕地占补平衡工作科学发展进行深入思考。研究认为，小规模开发、林地开发并形成一定的生态景观是未来郴州市耕地占补平衡工作的必然趋势。在补充耕地项目的实施过程中，在建立国土、林业统一的耕地后备资源数据库基础上，以生产能力平衡及景观优化为目标，吸引项目受益人进行资金参与，在顺应土地开发项目小规模开发趋势的同时探索土地整治增加耕地用于占补平衡的方式方法，着重加强项目前期工作管理并增设项目效益验收等耕地补充思路，可有效为全市“双保”工作提供坚强后盾，实现质量、数量、生产能力三平衡并形成优秀的景观和生态效应。
关键词：耕地占补；供给侧；改革
中图分类号：S341.1 文献标识码：A
DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515014
“十二五”时期，郴州市按照“占多少、补多少”的基本原则，围绕土地整治工作服务“三农”和促进“三化”的目标，着眼扩内需、稳增长、保发展的现实需求，以土地开发项目建设为根本抓手，强调科学发展、重点突出和因地制宜，坚持“先补后占、占补平衡”，现已连续18a实现了耕地占补平衡。但是随着经济社会的快速发展、耕地后备资源的急剧减少、占优补优要求的提高等现实情况，占补平衡工作已经面临着非常严峻的形势。对耕地占补平衡进行科学发展思考，拓宽耕地占补平衡工作的未来空间已经是迫在眉睫。
1 郴州市耕地占补平衡工作的发展趋势
1.1 林地上开发耕地是实现耕地占补平衡的最优路径
郴州市位于华中地区，地处南岭山脉与罗霄山脉交错、长江水系与珠江水系分流的地带，属低山缓丘地区，依据现有建设标准和工程技术手段，可供耕地开发的资源少、难度大，且多为林地。目前，全市补充耕地项目对林地的开发约占65%。近2a来，已有1/4的县市区开发林地的比率达到90%以上，个别县市区已达到100%。面对全市建设用地占用耕地数量逐年递增的发展形势，必须认识到：在林地上开发耕地是当前实现郴州市耕地占补平衡的最优路径。
在林地上开发耕地，是基于全国耕地占补平衡项目发展态势，结合全市地形地貌特点、自然资源特点及经济发展水平做出的研判。已有相关研究表明，我国土地开发的重点在华中和华东地区，且主要坐落在湖南、湖北2省境内。且数据及图像显示，自2009年起，我国土地开发项目的重心全部坐落于湖南境内，并已经逐步由湘北向湘南转移；随着工程技术手段的进一步提升以及可开发、易开发耕地后备资源的进一步缩减，低山缓丘地区的耕地开发必然在全国范围内处于第一选择；由于郴州市山地丘陵面积占总面积的75%，林地面积占全市土地总面积的67.89%，在林地上开发耕地已是避无所避；基于郴州市经济发展水平，相对于以空心村改造、废弃居民点和工矿用地复垦等来获取耕地的方式，林地开发为耕地的方式最为经济、直接、高效。可以预见的是，在现有占补平衡政策不发生较大改变的前提下，全市的耕地开发在未来10a内极有可能成为湖南省乃至全国的攻坚阵地，在林地上开发耕地以实现耕地占补平衡工作也将在未来较长时间内持续。
1.2 小规模开发是推进耕地占补平衡工作的最大现实
1.2.1 耕地后备资源细碎
基于多年来对耕地后备资源的持续开发，当前耕地后备资源已经相当分散和细碎。以二调调减耕地数据为例，郴州市适宜开发耕地的面积8374hm2，0.67hm2以下的单片地块占比约为47%，大于等于6.67hm2的地块占比为1.62%。且受“封山育林”和“退耕还林”政策影响，实际可使用的耕地资源被进一步严重缩减。
1.2.2 可大面积实施开发的项目数锐减
耕地占补项目的立项规模也在不断缩小，项目个数在不断增加，新增耕地质量等级普遍不高。根据郴州近几年开发项目立项统计情况，全市单个耕地占补项目预计平均新增耕地面积从2014年27.45hm2下降到2017年13.22hm2，下降了51.84%；单个补充耕地项目最大面积从90.85hm2下降到33.83hm2，下降了62.76%。因此小规模的耕地开发已经成为了当前的现实条件和未来发展趋势。
1.3 生态及景观优化是耕地占补平衡工作的必然选择
从德国土地整理的发展历史看，经过百余年的发展与调整，德国土地整理的目标从最初大丘并小丘、改善农业生产条件等，逐渐演变成为了当前通过土地整理来改善居住条件、保护环境和打造生态景观为主要目的。耕地占补项目作为农村土地整治的重要组成部分，却经常因为目标定位不高而导致项目区与周围环境不协调、群众认可度不高等现实困境。必须认识到，耕地占补项目虽然其主要任务是形成耕地占补指标，但项目工程的实施是对土地资源及利用方式的再组织和再优化过程，是可以有计划有目的的对生态环境进行影响和改造的过程，更是应当作為实现自然保护的有效手段、实现人地和谐美好愿景的可靠方法。实施占补平衡项目，应树立长远的生态景观建设和可持续发展建设理念，争取建设一片就能建成一片、建好一片，打造耕地占补项目的生态景观效应。
2 多举措为郴州市占补平衡工作保驾护航
2.1 探索土地整治增加耕地用于占补平衡的方式方法
土地整治增加耕地用于耕地占补平衡，重点在于关注现有高标准农田或粮食主产区周边，将现有优质耕地交界、边缘或临近的可利用资源开发为耕地占补指标。其相对选点集中开发有着天然优势：地点临近优质耕地，土壤条件、水源条件、劳动力供给均有一定保障，开发出来的耕地等级质量也较高；有利于承接并进一步扩大当地已有优质耕地的生产功能，提高当地村民集体组织的经济效益，同时也容易被当地村民所接受和认可；目标定位明确，可开发规模、质量等容易被获取和掌握；工程布置较为单一，资金规模量能够控制在可以接受的范围内。据估算，郴州市优质耕地交界、边缘或临近的可利用资源在2000hm2左右。土地整治增加耕地用于占补平衡如能突破政策瓶颈，必将为当前紧缺的优质耕地指标储备注入一针强心剂。 2.2 加强项目前期工作管理并增设项目效益验收
据不完全统计，湖南省承担项目的设计单位从现场踏勘到完成规划设计一般不超过15d，部分技术骨干在1d之内可以完成4个规模在20hm2左右的开发项目设计。反观一些发达国家的经验，其土地整治项目的前期规划设计阶段往往需要2～3a。从表面上看，项目规划设计单位责任心不够、现场踏勘不仔细、项目设计人员技术水平不高、审查专家未前往项目区实地勘察等是导致项目前期工作不够完善的主要原因，但实际上是项目管理重实施轻设计的惯性思维和重当下轻长远的制度设计。强化对耕地补充项目的监管，必须从制度下手、从源头抓起，通过实地抽查核实、项目变更管理等方式对项目前期工作进行严格管控。同时，增设项目效益验收可更为有效地满足当前耕地占补工作的新要求。包括新增耕地质量是否达到预计目标、项目区培肥任务是否能按计划实施、项目区耕种是否已按预定目标落实、预定项目区生产任务是否达成等，并结合先进的经济、社会、生态安全等评价方法，可有效监测新增耕地的数质平衡、后续培肥及耕种、景观效益是否达成等耕地占补项目预期目标。
2.3 建立国土、林业统一的耕地后备资源数据库
当前郴州市在林地上开发耕地的瓶颈不仅限于退耕还林及林地保护政策，更是由于国土和林业部门间对林地概念的不同认识和理解，导致在操作层面上形成了难以突破的屏障，并由此引发了一系列矛盾和冲突。应该看到，林地作为控制指标已经在土地利用总体规划中得到了保护与控制，林业保护的红线在生态公益林范围的圈定下也得到了有效落实，如何开发和利用地势坡度在25°以下且郁闭度较低的低效林地，以及实际为荒地、过火地、灌木林地等残次林地等来促进全市经济社会发展、实现公约数的最大化应是当前形势下应当深入研究的首要问题。国土、林业部门均应当在人民政府的领导下，顺应发展形势和未来趋势，以服务“三农”促进“三化”为根本目的，打破部门间的藩篱，形成统一的林地认识、建立统一的耕地后备资源数据库，出台完善的林地开发规程和办法，创造通畅的部门联席会议平台。在数据库建设过程中，应建立相关标准，将偏远、不宜耕种的耕地退耕还林，将利于耕种的林地调出公益生态林、经济林范围用以开发耕地，切实为在合理范围内开发林地为耕地的路径打下基础、扫清障碍。
2.4 研究落实社会资本参与项目方式
2015年，湖南省出台《关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》，鼓励筹措社会资金与力量参与项目建设。但是在现实工作中，各种社会资本参与的热情有待激发和扶持。反观德国的做法，德国土地整治项目中农户通常需要自行承担项目建设资金的30%，并且因为有自己的资金投入，农户对土地整治项目表现出了格外的关注和投入。国内也有学者建议在土地整治项目建设过程中向涉地农民收取1%左右的项目建设资金，并认为此举既可以提高村民参与的积极性，又可以在一定程度上缓解高标准基本农田整治的资金缺口。由于郴州市有着“先行先试”的宽松政策，在理论基础已经较为完备的基础上，可针对社会资本参与项目建设的意愿、参与资金量、参与效果等开展先期试点，坚持“整体渐进、局部创新”的理念，注重项目跟踪、意见反馈和效果评价，探索社会力量参与的适宜路径和运行机制。
3 结语
随着耕地后备资源的进一步缩減，建设项目对补充耕地的质量要求也越来越高，占补形势愈发严峻。必须结合郴州实际，参照相关研究和国外先进经验进行科学思考，积极探索和推行小规模开发、林地开发并形成一定的生态景观，以及通过土地整治增加耕地用于占补平衡的方式方法。同时，通过加强项目前期工作管理并增设项目效益验收，创新吸引和鼓励社会资本参与的体制机制，是未来全市耕地占补平衡工作的必然趋势。
参考文献
[1] 杨绪红，金晓斌，管栩，等.2006—2012年中国土地整治项目空间特征分析[J].资源科学，2013，35（8）：1535-1541.
[2] 罗明，周同，张丽佳.中德土地整治公众参与比较研究[J].中国土地，2013（5）： 59-61.
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