农民专业合作社融资的政府支持研究
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【摘 要】 政府与市场关系理论、公共政策理论是政府支持农合社融资的理论基础。当前政府支持农民专业合作社融资，要依据农合社的具体情况因地制宜制定针对性的政策，同时做好政策信息的传导工作，还要进一步发展和完善农民专业合作社融资立法和相应融资保障制度。
【关键词】 农民专业合作社;融资;政府支持
[Abstract] The theoretical basis of the Farmers’ Professional Co-operatives financing by government are the Theory of the Relation between Government and Market and Public Policy Theory. To do well the financial support in the present situation， we must formulate feasible policies according to different conditions of every single Farmers’ Professional Co-operatives and policy-information transmission. Furthermore， we should have to build and improve the financing legislation of Farmers’ Professional Co-operatives and the relevant guarantee system.
[Keywords] the famers’ professional co-operatives; financing; policy support
农民专业合作社（以下简称农合社）作为推动农业集约化、精细化生产发展的重要组织形式，已经在我国农村地区普遍发展起来。以湖南省为例，截止2016年底，全省农民专业合作社总数达到42761个，全省70%以上的农业人口加入了农合社（数据来自湖南农经网）。但在农民专业合作社蓬勃发展的背后，制约其持续发展的融资问题仍然严峻。
对于农民专业合作社的发展而言，稳定的资金保障是其提高经营绩效的关键所在，但受到自身资金不足、融资能力不够，加之融资活动所带来的外部性等因素的影响，导致农合社的农业生产经营活动难以正常开展。
党的十八大召开前后，国家先后出台了一系列农村经济帮扶的政策以扶持和引导农村经济组织的发展，包括农合社融资政策。国家为什么主动出手，支持农业经济和农村经济组织发展？其政策支持的背后的理论基础是什么？支持农合社融资的政策路径有哪些？这些问题的分析和解决，不仅能够推进政府支持农合社的理论研究，也能为实践中各地政府创新开展支持农合社融资工作提供理论依据。
1 农民专业合作社融资困境探究—以湖南岳阳为例
近几年，湖南岳阳在农民专业合作社等新型农业经营主体方面发展很快，成绩比较瞩目，截止2017年底登記注册各类农民专业合作社6086家，通过监测合格的国家级示范社41家、省级示范社88家，发展市级示范社92家[1]。借助“企业+合作社+基地+新型职业农民”的经营模式，加快了农民脱贫致富的建设步伐，摒弃以往传统分散经营、分散销售，实现从种植/养殖到加工运输的完整产业链条建设，其中最具代表的是华容芥菜、小龙虾、岳阳黄茶、汨罗粽子、平江豆干等五大特色农合社的产业建设。尽管目前发展态势良好，但在资金支持方面仍在存在明显不足：
1.1 农民专业合作社融资渠道不畅
在接受问卷调查的农民专业合作社中，我们发现几乎70%的农合社都选择银行等正规金融机构贷款来解决融资需求，15%的农合社通过社员自筹解决部分融资困难，12%的农合社偶尔选择高利息民间借贷，还有不到3%的农合社选择向熟人借款。这其中由农合社负责人名义进行融资达到90%以上，不到10%的借贷行为是以农合社名义完成的。
在调查中，农合社负责人都认为农合社的经营规模和盈利能力与融资渠道不畅程度是直接相关的，
1.2 农民专业合作社融资用途受限
囿于我国土地法对农村土地产权流转的限制，以及农民经济实力相对较弱的原因，正规金融机构（含农村信用合作社、农业银行、邮政储蓄银行以及各城市农村城市商业银行等专门扶持农业发展的金融机构）在没有足额财产担保的情况下，对农合社资金支持都限定在有限的用途上。对岳阳市周边约10家农信社、邮政储蓄银行网点信贷机构的调查显示，2016年各金融机构向全市农合社发放贷款，其中用于购买农业生产资料、农业生产加工工具占贷款总额的53%，用于农田水利建设占贷款总额的31%，用于非农业生产性领域占贷款总额的约16%。
在与受访的农合社负责人的调查中，我们发现农合社的资金需求是长期的，且用途范围比较广，只是由于融资门槛比较高，融资手续比较繁琐，制约了农合社的融资意愿。
1.3 农民专业合作社融资管理还不规范
虽然按照《农民专业合作社法》的规定，农合社应按照法定规定的财务会计制度进行财务管理。在调查中，我们发现尽管70%以上的农合社的财务管理制度基本都是合格的，但约30%的农合社由于规模因素，财务管理制度不完全符合要求，并且受访的农合社中单独设立财务管理部门（一些中小规模的农合社只设置财会岗位）仅有14%。
由于财务管理制度还不健全，大部分中小规模的农合社在资金管理上甚至还有些混乱，因而直接导致农合社获得融资的可能性大大降低。而在对金融机构的调查中也发现，财务管理相对完善的农合社比财务管理相对不规范的农合社通过贷款审批的几率超出60%。 1.4 农民专业合作社融资成本过高
目前受访的20家农合社一年内的短期借款总额，其平均借款年利率（是对包括银行等正规金融机构在内，民间融资平台以及私人借款利率水平的平均估值）大概集中在7%-15%之间，个别农合社（1-2家）可以达到20%以上。相对农业生产投入大、周期长的特点，融资成本过高。由于融资成本高，必然压缩农合社的利润空间，增加经营负担。
2 政府支持农民专业合作社融资的理论基础
2.1 政府与市场关系理论
农民专业合作社在目前的融资困境反应了市场缺陷以及政府支持的不足。融资，从本质上说是以“资金”为标的开展的经营活动，是农合社的自主行为，应遵循市场经济规律。
第一，农合社融资需要在金融市场中完成。首先，农合社的融资意愿的满足依赖农村金融市场。建立农村金融市场可以有效推动农合社寻找足够的资金来源，同时通过资本价格实现提高资金使用效率，即提供资金的一方能对农合社资金使用用途和使用效果进行监督。其次，我国农合社的数量非常巨大，仅以湖南岳阳为例，截止2017年底农合社已经超过6000家。面对如此庞大融资需求，必然会形成融资供给，通过自由竞争在资方和需方之间就数量、价格、风险等问题达成一个大致平衡的状态，从而解决农合社融资难问题，实现资本市场化运行机制。
第二，农合社融资需要政府支持。张思锋（2015）提出，虽然市场在资源配置中起决定性作用，但一旦出現市场失灵问题，政府就应使用行政调节来弥补市场失灵的缺陷[2]。单纯的金融市场资源配置规则下，资金提供方只会追逐盈利空间大、偿还能力高的农合社的融资项目，这种单向“逐利”的融资标准制约了农合社融资空间。但农业作为国民经济发展的支柱性产业，尤其湖南还是农业大省，农业生产发展资金的筹集涉及到公共利益。对农合社而言，如果没有政府的支持和推动，仅通过市场自然调节和自身努力将很难取得好的结果。
2.2 公共政策理论
公共政策是政府制定的、为解决公共问题、达成公共目标以实现公共利益的方案[3]。中外国家的农合社发展历程无一不表明，有效的公共政策支持对于农合社的有序发展有着重要意义。如美国将农合社的联合经营行为排除在《反托拉斯法》以外，并对取得免税资格的农合社基于税收优惠[4]。
第一，农合社融资问题的解决不仅有利于农合社自身发展壮大，有利于农业生产技术的创新及转化，夯实国民经济发展的物质基础，因此具有典型的外部性特征。既然农合社融资具有公共产品属性，有利于社会公共利益，政府有责任、有义务制定有利于农合社融资的公共政策，包括：为农合社融资提供资金担保，构建农村金融信用担保体系引导资金流向农业发展领域[5]和建立多元化社会服务平台，营造良好的融资外部环境。
第二，农合社作为融资活动中的弱势群体，其发展依赖国家公共政策的支持。从一号系列文件到精准扶贫政策出台、实施，可以看出政府通过政策手段，大力消除融资中的城乡差距，推动农合社发展壮大。在调查中我们发现，农合社在初始创建阶段就接受来自政府的融资政策支持的比例高达90%以上。可见，公共政策理论已经成为政府在帮扶农合社发展、实现金融公平的重要理论基础。政府支持农合社融资的各理论彼此不是孤立的，它们共同推动政府支持农合社融资创新的实践发展。
3 现有农合社融资的政府支持的政策供需情况分析
农合社融资的政府支持行为是指为促进或支持农合社融资，采取的包括资金支持、税收优惠、产业规划、市场管制、人才培养等。随着农业发展的精细化、产业化，融资需求进一步扩大，对应的政策需求也在不断增加。因此要通过形成稳定的支持政策促进农合社融资利益最大化，创新融资制度。从供需角度来考察政府支持情况，须结合市场经济条件下农合社的发展利益诉求进行综合分析。
3.1 政策支持的需求情况分析
首先，农合社是社员联合生产、经营，其共同利益目标与其他单一主体的利益目标不同。其次，农合社的发展对外部资金的需求更大，因为内部融资不足以满足农合社发展需要。但单纯依靠农合社自身力量与其他经营者进行融资竞争是有困难的，所以迫切需要政府的支持;在支持的同时，政府的管理理念也会对农合社产生一定影响。比如政府给予农合社的税收优惠支持，可以降低农合社的经营负担，使其较快步入正常发展阶段。最后根据对湖南岳阳农合社融资政策扶持情况的调查，受访者认为难以获得融资，是因为缺乏足够政府融资政策支持的占48%，因为银行等正规金融机构存在歧视的占32%，因为社内成员融资主张不统一占的13%，7%不清楚原因。可见农合社对于政府融资政策支持的需求还是很高的，并且随着农合社组织规模的扩大，这种需求就更大、更迫切。
3.2 政策支持的供给情况分析
从各地农合社融资的具体情况来看，中央、地方政府发挥着不同的政策供给功能。中央政府主要在宏观层面明确政策支持的必要性和方向，如2009年国家《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》中提出要加快农合社发展的金融支持方面的政策措施;地方政府则在微观层面更注重政策支持的针对性和操作性，如《湖南省人民政府关于加快发展农民合作社的意见》中指出，要采取政府引导、市场运作、企业参与等办法，建立农民合作社融资担保机制。根据对岳阳市周边农合社的调查结果，有62%的农合社享受到政府产业政策扶持，还有31%的农合社社员获得了政府提供的各项补贴，5%不清楚是否享受到扶持政策。这样看来，在提供政策支持方面，中央和地方政府都在积极履行职责。但总体上与农合社需要的政策数量、政策类别还是相对不足，呈现出一种制度供给不足的特点。这种融资政策支持的供需失衡状态导致农合社融资“老大难”。
4 政府支持农民专业合作社融资的对策分析 尽管从中央到地方一直在积极帮助农合社的融资活动，然而政府部门在政策制定和实施过程中的“缺位”和“越位”在一定程度上影响了政策支持效应。究竟如何推动农合社融资的政府支持工作？结合前文分析，政府支持的作用路径包括两个方面：一方面政府要根据农合社的发展阶段和规模、产业发展规划等状况，有针对性地提供政策引导，引导农合社把资金用到刀刃上;另一方面要为农合社的发展营造公平、统一的外部市场环境，加强农合社产品品牌化管理，充分发挥市场机制作用，促进农合社依法发展、有序发展。当消费者感觉地域和政府形象较好、对于产销企业具有较好的印象和感知、对产品的形象比较满意时，能够激发其更为良好的品牌态度，对该产品的态度更为认可和支持[5]。具体地说：
根据农合社所处发展阶段不同和生产、经营状况，有针对性提供融资政策支持。如在农合社的初创阶段，融資多由于生产资料购买和生产环境改善，可以给予国家允许的财政补贴;在农合社的发展阶段，需要利用土地、税收减免、技术培训等支持措施提高农合社经营能力，提升其开展外部融资的能力。这要求我们打破“一刀切”的政策支持方式，着重提供差异化的政府支持。此外，从政府与市场的关系出发，政府要做好角色定位，对于经营效果好、财务管理制度健全、融资能力高的农合社，不能一味对农合社进行财政投入，还是要尊重市场经济运行规律。
做好政策支持的信息传导工作。以岳阳为例，在对各项融资扶持政策了解情况的调查中发现，31%的社员认为之所以没有享受扶持政策是政府落实政策或优惠不够，6%的社员认为是因为自己不清楚政策的存在。如果不能把扶持政策完整传达到农合社，并有效落实，对于农合社及其社员而言，这样的政策是无效的;对于政府而言，就是政策资源的浪费。落实各项政府支持政策主要依靠基层干部，所以政策的上传下达，一方面要加大对基层干部的培训，强化政策宣讲意识，另一方面要建立政策信息反馈机制，及时考察政策信息“下达”效果，并“上传”政策评价信息，实现政策支持的全覆盖。
从发展和完善现有法律法规以及建立农合社融资保障制度的角度出发，进一步强化对农合社金融发展权保护。一方面，进一步发展和完善农合社内、外部融资市场和相关融资法律、法规，实现融资公平和正义;另一方面建立并强化农合社融资体系，积极鼓励、引导正规金融机构与民间金融机构为农合社提供融资服务，如创新农村金融特色产品、完善农村融资的政府信用担保等[6]。
参考文献：
[1] 王昕力，岳阳市改革开放40年来农业农村发展综述[N].岳阳日报，2018-10-10.
[2] 张思锋，王舟浩，张 立，政府与市场：理论演进、美国改进、中国改革[J].西安交通大学学报（社会科学版），2015（3）：24-31.
[3] 涂琼理，农民专业合作社的政策扶持研究—基于政策需求与政策供给的分析框架[D].华中农业大学，2013.
[4] 陈 辉，四川省农民专业合作社融资难问题研究[D].西南财政大学，2013.
[5] 金贞花 吴晓峰. 延边黄牛区域品牌形象对购买意愿影响的实证研究[J]. 延边大学农学学报 2016，38（04），331-336+341.
[6] 李 林，湖南省农民专业合作社融资模式研究—基于经营模式类别视角[D].中南林业科技大学，2018.
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