领导干部自然资源资产离任审计责任界定探析

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　　摘要：领导干部自然资源资产离任审计是国家审计的一个新领域，也是我国全面推进生态文明建设的重要举措。《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》和《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等文件明确要求审计要界定责任、强化问责。但我国有关地方政府和自然资源、环境保护等主管部门自身法律责任的法律条款少且还停留在合规性阶段，环境污染特有的复杂性、流动性、时滞性等特性，使领导干部自然资源和生态环境保护的履职责任难以界定。可通过提高相关立法的科学性和系统性，完善绩效考核评价体系，提高区域环境评价水平等方法提高领导干部自然资源资产离任审计责任界定水平。
　　关键词：自然资源资产;离任审计;责任界定
　　 2015年11月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，要求在领导干部自然资源资产离任审计中要界定责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。2017年6月，中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》强调审计机关应当客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。
　　领导干部自然资源资产离任审计作为一个全新的审计领域，国内外没有现成的经验可以借鉴，且审计涉及对象众多、专业性强，对我国审计机关和审计人员，及审计理论研究工作者均是一项巨大的挑战。在审计试点中，各级审计机关通过拓展审计思维、创新审计理念，引入“3S”技术和大数据审计等方法，在“审什么、如何审”方面取得了较好的经验成果。但在责任界定方面，无论理论研究成果还是审计经验都相对匮乏，笔者根据我国现有相关法律法规，结合自然资源资产和生态环境的特点进行分析，认为在领导干部自然资源资产离任审计中责任界定还存在一些难点，需要在审计理论研究和审计实践中探索解决。
　　一、自然资源资产离任审计责任界定的现状
　　 1.自然资源资产离任审计责任界定的研究较少
　　我国有关自然资源资产离任审计的研究自2014年开始逐渐展开，学者主要提出自然资源资产离任审计实践过程中所存在的问题，并根据问题提出一些解决问题的对策。目前几乎没有专门针对领导干部自然资源资产离任审计责任界定的相关研究，关于审计中责任界定问题，在文献中只是作为审计实践中存在的一个难点提出，缺乏系统性和条理性的分析梳理。李思莹根据自然资源资产离任审计中责任界定存在的如何区分多部分各自的责任、相邻区域各自的责任、前任与现任各自的责任等问题，运用管理矩阵，设计出责任界定问题交叉表，对责任认定问题存在的问题进行归集整理并提出改良建议。但理论研究与审计实践还存在一定程度的脱节，研究成果难以有效指导审计实践。
　　 2.自然资源资产离任审计项目的实践经验总结不足
　　 2015年以来，审计署围绕“审什么、怎么审、如何进行评价”积极组织开展自然資源资产离任审计试点，截至2017年10月，全国审计机关共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人。2018年，自然资源资产离任审计在全国范围内全面铺开，对各级政府和自然资源主管部门的主要领导干部开展审计。各级审计机关在审计实践中通过总结交流、相互启发借鉴，推动了审计实务能力的提高。但自然资源资产离任审计依然存在责任界定难的问题，除常规的对责任界定标准理解不透、把握标准不准等方面的原因外，主要由于自然资源资产在时间上、空间上的特殊性导致。目前，有关自然资源资产离任审计责任界定的审计经验相对不足。
　　二、自然资源资产离任审计责任界定的难点
　　 （一）有关法律不健全，相关责任界定难。
　　 1.关于地方政府和自然资源、环境保护等主管部门自身法律责任的法律条款少且还停留在合规性阶段
　　我国已形成了较为完善的自然资源及环境保护的法律体系。以环境法律体系为例，形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，《中华人民共和国环境保护法》为主体，包括环境保护单行法、相关法、行政法、环境保护部门规章、地方性法规和地方性规章在内的环境法律体系。这些法律都明确了地方各级人民政府为本行政区域环境质量负责，环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。森林、矿产、草原等自然资源的法律与环境保护法类似，地方政府和自然资源主管部门为自然资源的主要监管者。
　　我国自然资源及环境保护相关法律有关地方政府和主管部门法律责任的条款少。以环境法律体系为例，我国的环境法律体系的立法原则为“谁污染谁治理”，以企业作为被动的环境治理主体，在环境法律法规的法律责任部分多为地方政府及环境保护主管部门对排污者的处理处罚，涉及地方政府及环境保护主管部门自身法律责任的条款较少且仅停留在合规性阶段。如2015年1月开始实施的《中华人民共和国环境保护法》中，仅有一条涉及追究地方政府及环境保护相关部门的法律责任，主要行为包括违规准予行政许可、包庇环境违法行为、未依法责令停业或关闭、未对环境违规问题及时查处、篡改伪造监测数据、挤占挪用排污费等，均为地方政府和环境保护相关部门履行基本的环境管理职能不到位的法律责任，未涉及领导干部违规决策造成环境损害应追究的法律责任。森林、矿产、草原等自然资源的法律与环境保护法类似，法律责任的对象多为对自然资源资产使用单位和个人，地方政府和自然资源主管部门主要为监管者，对自然资源类违法违规问题进行认定并进行行政处理处罚，涉及地方政府及主管部门自身法律责任的条款较少且仅停留在合规性阶段。
　　 2.现有的责任追究办法有待进一步完善，提高可操作性
　　 2015年8月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，该办法对4类干部共提出25种追责情形，为生态环境保护责任履行情况审计提供了依据。但是责任追究办法和相关实施细则中的追责情形只是党政领导干部生态环保职责的一部分，其他需追责的情形还有待进一步完善。且责任追究办法中所列的追责情形如处置不力、执行不力、后果严重等，没有具体的量化指标，对于开展自然资源资产离任审计来说，难以应用。 　　 2016年，各省根据上述责任追究办法制定了符合本省实际情况的实施细则，明确了应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任、应当追究相关地方党委和政府有关领导成员的责任、应当追究政府有关工作部门领导成员的责任和党政领导干部利用职务影响应当追究其责任的情形和应从重追究责任的情节，明确了党政领导干部生态环境损害责任追究方式。但实施细则与自然资源资产离任审计中的责任界定还不能完全对接，可操作性还有待提高。
　　 （二）环境污染特有的复杂性、流动性、时滞性等特性使相关责任界定难
　　自然资源资产离任审计的内容包括自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，其中生态环境保护重大决策情况由于环境污染在时间和空间上的特殊性，相关责任界定更为困难。
　　 1.环境污染的复杂性使相关责任界定难
　　环境中污染物种类繁多，并且这些污染物常常是经过转化、代谢、富集等各种反应后，才导致污染损害。同时，不同污染物之间可以起协同叠加作用，也可以起抑制作用，使得环境问题非常复杂。以重金属污染为例，重金属污染物通过废气或污水的排放进入环境，首先污染水体和大气，再通过污水灌溉或大气沉降污染土壤，进而进入农产品中，最后通过饮用水和食物被人体摄入，危害人体健康。在这个过程中，重金属污染物的种类、价态，土壤的理化性质，农作物的种类，人的身体状况等因素均对污染物的转化、代谢、富集有影响。
　　笔者在审计中发现，某地有较长的矿产开发历史，长期的粗放型开发导致该地区水体、土壤中重金属浓度均超标，矿区居民饮用水及部分农副产品中重金属含量也超标。从统计学上来看，该地区癌症发病率明显高于其他地区。但是，一方面环保、疾控等相关部门可以提供的监测资料还不能真实、完整的反映整个污染链条的情况，另一方面饮用水及农副产品重金属超标与癌症发病率的关联性需要严密的科学论证，审计部门难以对此进行认定并界定领导的相关责任。
　　 2.环境污染的流动性使相关责任界定难
　　由于水、大气等自然资源可跨区域运动，因此水体、大气中的污染物具有流动性，区域外生产活动产生的污染物会随着水流、大气运动等进入本区域并影响本区域的环境。以北京大气污染为例，专家普遍认同北京的雾霾主要是不利气象条件与多种污染物源排放共同作用的结果，污染源包括燃煤、机动车、工业污染、扬尘等，其中燃煤污染源主要为河北、天津地区的中小锅炉的燃煤排放，工业污染源主要是北京及周边地区的钢铁、石化和建材等工业。但是，无论学术界还是政府对于起主要作用的污染源均存在争议，有人认为是外源性的燃煤、工业污染是主因，也有人认为是内源性的本地机动车尾气排放是主因。
　　在领导干部自然资源资产离任审计中，空气优良天数是评价领导干部生态环境保护履行情况的一项重要审计指标。如果领导干部在任期内依法依规完成各项大气污染防治工作，而本区域空气优良天数未达标，且有资料显示该区域外源性、内源性污染并存，则审计人员难以界定领导干部的相关责任。
　　 3.环境污染的时滞性使责任难以界定
　　环境污染的时滞性分为两个层次，一是由于环境本身具有自净能力，但环境的自净能力是有限的，如果某种污染物的排放超过环境的自净能力，环境所不能消化掉的那部分污染物就会慢慢地蓄积起来，最终导致损害的发生。因此，有些环境污染问题爆发的时间滞后于污染行为发生的时间。二是由于污染物具有可富集性，当外部环境理化性质发生变化或外部污染物浓度降低时，富集的污染物可从载体上释放出来，形成新的污染源，因此实施污染治理措施后其治污效果的体现具有滞后性。以太湖水污染为例，太湖在20世纪80年代水质良好，符合饮用水源地二类水质要求，而后随着长三角地区经济的发展，工业、农业、渔业、生活污染均排入太湖，导致水质逐年恶化，自1998年太湖开始大规模暴发蓝藻，在2007年太湖蓝藻提前暴发，污染了无锡市自来水水源地，引起了无锡市饮用水危机。而自2007年至今，经过八年的治理，太湖无锡流域的治理才初见成效，水质由劣五类水变为五类水。在领导干部自然资源资产离任审计中，当领导干部任期内发生大规模环境污染事件时，如何界定时任领导的责任，如何界定前任领导的责任;当领导干部任期内科学决策，为环境治理做出积极贡献而在环境质量指标上无法体现时，如何对领导进行客观公正的评价，体现客观公正、科学认定、终身追究的原则，是审计人员在领导干部相关责任界定中的一个难点。
　　三、领导干部自然资源资产离任审计责任界定的对策
　　領导干部自然资源资产离任审计是一个全新的审计领域，上述领导干部自然资源和生态环境保护责任履行情况责任界定难的问题，需要各部门统筹协调解决，为领导干部自然资源资产离任审计提供定责依据。
　　一是要提高相关立法的科学性和系统性，完成立法从被动应对到主动引导的转变。在立法中要体现企业、居民和政府三方的环境责任，特别是对于政府来说，不仅应承担管理的职能，也应承担保护自然资源和生态环境的法律责任。由于自然资源和生态环境保护的事前预防与事后治理相比，无论是投入的成本还是产生的效益，事前预防均有比较明显的优势，因此政府的事前决策显得更为重要，应在立法中界定领导干部履职过程中的各项决策对生态环境产生影响应承担的责任。
　　二是完善绩效考核评价体系，与现有《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等责任追究的法律法规有效衔接，增强领导责任的可量化性，提高责任界定办法的可操作性。在完善环境绩效考核评价指标的过程中，充分体现指标的层次性，全面覆盖职能指标、效益指标和潜力指标。完善追究生态环境损害责任的相关法律法规，除对生态环境损害行为进行界定外，对损害行为的危害程度进行量化分级。
　　三是完善生态环境基础资料，提高区域环境评价水平，科学界定领导干部生态环境保护责任。建立系统的生态环境基础信息库，全面掌握生态环境中各种资源及污染物的分布情况、变化趋势。加大政府在生态环境保护方面的科研投入，提高对区域环境问题成因的分析能力和对区域环境的评价能力，通过翔实的基础资料和科学的分析方法消除环境问题固有特性对领导干部生态环境保护责任履行情况责任界定的影响。
　　参考文献：
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