联合国警察

作者:未知

  联合国维和警察是服务于联合国维和行动的警察队伍,其成员来自各派遣国,经联合国甄选合格后被派到任务区。其使命是在授权范围内,根据东道国法律、国际人权法和人道主义法开展警务工作,主要是提供警务行动支持,保护平民和维护社会治安,帮助东道国进行警察改革和能力建设。同时,还要与任务区其他部门和合作伙伴共同致力于通过政治、法治、安全等手段消除冲突根源,保障基本人权,重建和维持和平。
  当前,按照秘书长古特雷斯的思路,联合国维和警察不仅要参与维和行动,还要支持非任务区的成员国警务能力建设,工作重心也将从维和转向预防冲突和建设可持续和平。每天,联合国警察都在保护平民免受伤害、支持选举顺利进行、调查性剥削和性虐待事件,与东道国共同打击跨国有组织犯罪和暴力极端主义。
  一、历史沿革
  1960年,联合国安全理事会第143(1960)号决议授权部署了由加纳30名警察组成的一支特遣队,以支持联合国刚果行动。从20世纪90年代初开始,监测活动中加入了咨询、指导和训练部分。2000年,卜拉希米报告(Brahimi Report)呼吁在警察使用上建立“理论上的转变”,随后设立了警察司,并在称谓上以“UNPOL”(联合国警察)代替了旧的“CIVPOL”(民警)。2014年11月,安全理事会通过了第一次以UNPOL为主旨的2185号决议。联合国警察的任务不断发展变化,从最初监督停火、报告违反人权行为和有限的人道主义援助,到为东道国提供警务咨询和培训,以及代替东道国的警务工作,至今天执行保护平民任务、协助做好大选,帮助东道国开展警务改革和综合能力建设以及在法制、司法、安全领域开展综合能力和机制建设等。
  随着任务区对警察的需求大幅增加,联合国警察的人数从1995年的5840人增至2017年的11000人以上。截至2017年8月1日,在15个维和任务区和8个政治特派团中,共有11635名警察。
  二、组织结构
  (一)基本情况。自联合国向任务区派遣警察以来,警察部门的组织机构经历了多次调整。2000年以前,维和警察的派遣主要由军事事务办公室(OMA)下的警察股负责。卜拉希米报告提出改组的建议后,维和行动部(DPKO)才正式成立了警察司(PD)。自此以后,维和警察的招募和管理均由警察司负责。2006年,联合国秘书长指定维和行动部牵头成立一个警务和执法机构的实体,以加强联合国在法治领域内部和外部的统筹协调。2007年,维和行动部成立法治和安全机构厅(OROLSI),警察司成为该厅的一个有机组成部分。同年在警察司设立了常备警力处,也是加强维和部履行其法定职责能力的一个重大步骤。
  (二)领导机构。警察司的负责人是警务顾问(Police Advisor,D-2级别)。警务顾问对主管法治和安全机构事务助理秘书长负责,在必要时可直接与主管维持和平行动的副秘书长联系。同时,警务顾问也是维持和平行动部和外勤支助部高级管理小组的成员。警务顾问负责就所有警务问题向维持和平行动部、外勤支助部和各特派团警务部门的负责人提供咨询意见和支持。在必要时,警务顾问也可通过主管维持和平行动的副秘书长向主管政治事务的副秘书长、秘书长以及安全理事会提供咨询意见,确保各部门之间的协调配合。警务顾问下还有副警务顾问,其主要职责包括协调警察司各科室和协助警务顾问开展各项工作。
  (三)部门职能。警察司下辖一个办公室和四个处,分别是警务顾问办公室、战略政策和发展处、特派团管理和支持处、甄选和招募处、常备警力处。
  1.战略政策和发展处。主要职能是为各特派团警察部门制定和审查技术指南、指令和标准作业程序;与统筹行动小组协调,进行警务战略规划,并制定行动概念及任务和执行计划;与其他利益攸关方协调,监测警务计划,分析评价各特派团警察队伍取得的经验及教训;支持联合国系统内相关部门在警务和执法问题上的工作。
  2.特派团管理和支持处。主要职能是负责所有任务区的日常工作联系和指导,信息情报交流和文件传递处理,为任务区提供战略咨询和行动指导,处置突发事件以及其他日常事务。另外,还负责担任与所有非任务区联合国成员国的对口工作联系。
  3.甄选和招募处。主要职能是与各会员国和特派团协调,甄选、部署、轮调成建制警察部队(FPU)和专业文职人员在内的联合国警察,做好延长服役期工作;对警察派遣国进行甄选并在正式部署前进行访问,与外勤支助部共同对特遣队所持装备进行考察。
  4.常备警力处。负责向新开任务区派遣人员组建警察部门,向现任务区提供警务能力方面的支持、咨询和培训,包括任务区转型和缩减计划的拟定,另外参与对任务区警察部门的战略评估、经验总结以及完成其他警察司长交办的任务。
  5. 警务顾问办公室。负责支持警务顾问和副警务顾问的日常工作安排和行政事务,负责各处室之间、警察司与任务区以及合作伙伴、成员国、外交使团之间的沟通协调以及宣传工作。目前,警察司共有来自各成员国的制服警察60人(其中中国警察四人),并有少数民事类长期职员和支持类雇员,其中女性占比13%。
  三、主要职能和任务
  (一)主要职能及责任分工。
  1.规模较小、任务较轻的行动由一名高级警务顾问负責,而维和行动中规模较大的警察队伍由一名警务专员领导,一名或多名副警务专员协助。
  2. 警察部门的主管直接向特派团团长报告工作,有时向秘书长法治问题副特别代表报告工作。警察主管负责指挥警察部门所有人员,并对警察部门的监督和运作负责。具体包括确保任务执行的效率和科学性,以及严格遵守联合国的政策和程序。
  3. 警察部门主管还负责确保严格遵守联合国行为标准,包括关于禁止性剥削和性虐待的标准。此外,警察部门主管负责与特派团行为和纪律部门合作,拟定并执行预防各种不当行为的战略。警察部门主管在特派团团长领导下,可与特派团其他部门协作,调查警察被指控所犯的不当行为,包括性剥削和性虐待。如监督厅未开展行政调查,内部调查组通常协助开展此项调查。   4. 联合国警察全面参与综合特派团规划进程。如果特派团和联合国国家工作队拟订了综合战略框架,这些框架就为联合国警务人员执行任务提供了便利,主要是界定了责任和优先事项以及加强了问责制。综合特派团规划进程还为警察部门与国家工作队的合作提供了便利,新建特派团表现尤为突出。
  (二)主要任务。
  安理会规定联合国的警务活动主要有以下三项任务:支持东道国警察部门和执法机构的改革、改组和重建;为东道国警察部门和执法机构提供行动支助,包括部署建制警察部队;参与临时的治安维护和其他执法。此外,最近的许多任务规定专门提及了促进和保护人权以及保护平民,这些现象表明了联合国警察在执行特派团任务中发挥的作用在逐步加强。
  1.支持东道国警察的改革、改组和重建。这一职能最初是在1990年开始实施的。在柬埔寨、海地以及波斯尼亚和黑塞哥维那的特派团中都作出了明确的规定。2003年以来,几乎所有新的任务授权都包括改革、改组和重建任务。
  通常,特派团会对东道国的警务能力进行评估,主要包括统计警务人员、摸底安全部门和其他工作。特派团通过评估发现东道国警务能力的不足之处并制定对应的改革措施。改革工作包括对警察和执法人员的审查、培训和认证工作、改进政策和法律框架、行政程序及人事管理系统。这些任务均需要东道国政府强有力的支持。
  成功的例子有,联合国海地稳定特派团(联海稳定团)协助开展海地国家警察的选拔、招聘和审查;为刚果国家警察的统计和识别方案提供了支助,并为2011年的选举进行了专门培训;为东帝汶国家警察的重建提供了培训和咨询;在塞拉利昂设立了刑侦部门,以调查有组织犯罪、杀人、诈骗和支持性暴力受害者;在苏丹,特派团支持了为女警察举办的首次刑事调查培训。
  2.为东道国警察提供行动支持。目前,有八个特派团的任务授权中有为东道国警察提供行动支持的要求,包括派遣建制警察部队。例如,在调查、选举安全和难民营及境内流离失所者营地的安保领域提供支持。这些工作通常涉及与国家警察在公共秩序管理方面开展联合战术行动,以及通过巡逻提高见警率,保护平民以及联合国人员和设施。
  例如,在刚果民主共和国和利比里亚,防暴队参与了建立民众信心的行动,特别是与国家警务人员进行联合巡逻;为东帝汶警察提供安保支助,包括为高级政府官员作出安保安排;在海地,建制警察部队还应邀支助国家警察,应对太子港有组织的武装暴力犯罪问题。曾在刚果民主共和国、海地和利比里亚部署了三支全部由女性组成的建制警察部队。这些建制警察部队在难民营和流离失所者营地的安全保障上发挥了重要作用。此外,这些女性维和人员为东道国民众树立了非常好的榜样,尤其是增强了当地女性的信心。
  3.临时维持治安和其他执法。在一些没有警察部门的任务区,特派团会承担维持治安的全部责任,并开展其他执法活动。例如,联合国科索沃临时行政当局特派团(科索沃特派团)承担了维持科索沃治安的责任,同时帮助设立了地方警察部队。在逐渐将责任移交给科索沃警察部队后,科索沃特派团中警察大幅减少。自欧洲联盟驻科索沃法治特派团(欧盟驻科法治团)于2008年负责科索沃的建设后,科索沃特派团就不再履行余下的大部分责任。
  (三)协同配合。
  1.特派团警察部门和军事部门之间的密切合作对执行特派团相关安保任务至关重要。因此,两者经常进行联合规划、联合演习、信息共享。例如,在利比里亚的特派团拟定了划分警察部门和军事部门责任的标准作业程序,以确保二者在利比里亚的工作协调一致。
  2. 联合国警务人员与特派团支助法治和安全机构的部门开展合作,尤其是与司法惩戒和安保部门进行合作。例如在利比里亚,与特派团的安保部门改革专家联合拟订了警察改革项目计划。在海地,作为解除武装、复员和重返社会方案的一部分,联海稳定团警察部门与减少社区暴力科一起,探讨如何提高人们对打击犯罪的认识。
  3. 警察部门与特派团的人权部门紧密合作。目前,各职能部门之间建立信息共享程序正变得越来越普遍。例如,在海地,一名人权干事被派任为警务专员顾问。在刚果民主共和国,联合国警察与人权官员一起调查大规模侵犯人权行为。在东帝汶,在特派团将地区警察局移交给东道国警察期间,人权官员帮助对地区警察局进行评估。警察部门还与特派团的性别平等单位密切合作,合作内容包括以下方面:制定政策、设立性别平等问题协调中心、在重组的警察局内设立处理性暴力和性別暴力的特别单位。
  4.联合国警察正在与联合国开发署合作。在任务区,与开发署的合作具有很强的互补性。联合国警察还与联合国毒品和犯罪问题办公室、联合国国家工作队其他相关成员以及双边捐助方和区域或次区域组织紧密合作。
  5.在当前新形势下,联合国警察专业知识的作用越来越大。例如,目前联合国警察被部署到六个政治特派团,四项任务是在政治事务部的领导下就改革、改组和重建向东道国警务部门提供咨询。在没有开展联合国维和行动的国家,联合国警察还与开发署开展日益紧密的合作。(本文部分资料由杨少文副司长提供)
  (责任编辑:张敏娇)
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