我国生态保护红线归责机制的完善

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　　【摘   要】 生态保护红线是我国近年来在环境保护领域提出的一项突破性的制度。2014年我国颁布新修订的《中华人民共和国环境保护法》，明确提出了这一概念。可以肯定的是这是我国在生态环境立法上的一个进步，表明了我国运用法律手段保护生态环境的决心。然而，目前虽然有了这一制度的概念，但是在实际的运行中仍然存在诸多问题，目前如何实现这项制度的细化以及明确相应的法律责任是实现生态系统管理的重要一步。本文通过对生态保护红线内涵的分析，旨在探究生态保护红线归责机制的完善，希望能为我国生态保护红线制度相关法律责任的明确提出有益的解决方案。
　　【关键词】 生态保护红线;法律责任;归责机制
　　The perfection of the liability imputation Mechanism of the Red Line of Ecological Protection in China
　　[Abstract] The ecological protection red line is a breakthrough system proposed by China in the field of environmental protection in recent years. In 2014， China promulgated the newly revised Environmental Protection Law of the People's Republic of China， which clearly put forward this concept. What is certain is that this is an improvement in China's ecological environment legislation， indicating the determination of China to use legal means to protect the ecological environment. However， although the concept of this system is currently in place， there are still many problems in the actual operation. How to realize the refinement of this system and clarify the corresponding legal responsibility is an important step to realize the management of ecosystem. Through the analysis of the connotation of ecological protection red line， this paper aims to explore the improvement of the red line attribution mechanism of ecological protection， and hopes to provide a useful solution for the clear legal responsibility of China's ecological protection red line system.
　　[Keywords]   ecological protection red line legal responsibility attribution mechanism
　　1  生態保护红线的内涵及特征
　　1.1  生态保护红线的内涵之争
　　提出生态保护红线的概念最早是在中共中央十八届三中全会上提出的，此后，各地区各部门积极开展试点工作探索这一制度的落实方案。2014年《环境保护法》首次将这一概念写进法律，但对其的争论并未结束。其不具有直接参与环境污染和资源利用的功能，国家应尽快制定相关的法律法规明确规定。
　　关于生态保护红线的观念，学术观念还没有形成一个统一的概念。王社坤（2016）【1-2】认为生态保护红线是为维护国家生态保护安全而划定的地理区域警戒线，不直接涉及环境污染或资源利用领域。环境部部长李干杰（2018）【3】在全国环境保护工作会议上提出生态保护红线是保障国家生态安全的底线和生命线，也是构建国土空间布局体系的基础。江波（2019）认为，生态保护红线是对生态功能重要区、敏感区、脆弱区实施严格保护的一项制度，其生态系统服务的供给者是为保障区域生态功能实施严格保护的生态系统，生态系统服务受益者是从生态系统服务获取效益的不同尺度的居民。
　　尽管各学界对生态保护红线内涵的界定存在一定争议，但笔者赞同我国官方机构给出的定义。笔者认为生态保护红线是指中央政府和生态功能保障的实施环境生态安全和可持续发展战略的实施的基线，环境质量与安全基线和自然资源利用建立生态安全的中心线。
　　1.2   生态保护红线法律责任的特征
　　生态保护红线制度作为我国的特有制度，其在相应的法律责任中也体现出了独有的特征：
　　首先，主体广泛是生态保护红线法律责任的一个突出特征。目前，生态保护红线法律责任的主体可能是国家机关、社会团体、企业和个人等，这些主体都会不可避免地参与到生态保护红线法律关系之中，因此，承担相应的法律义务及责任也是必要的。
　　其次，生态保护红线具有多元的责任形式，是由民事责任、行政责任和刑事责任构成的一种综合性的责任。这是由于生态保护红线制度往往涉及多方面的法律关系，其也是环境法律责任普遍具备的一个特性。因此，综合利用多种形式的法律责任对违反生态保护红线制度的行为予以规制，才能维护生态保护红线制度的真正落实。 　　最后，生态保护红线法律责任的性质具有两面性，生态保护红线法律责任一方面具有民事责任的补偿性，行为人损害了民事主体的合法环境利益应当承担相应的民事或私法责任;另一方面具有行政责任和刑事责任的惩罚性，行为人由于对生态环境等公共利益的破坏承担相应的公法责任。法律责任性质的两面性也体现出了生态保护红线制度的立法价值，即个体环境利益和生态利益的整体性、社会性。
　　2  生态保护红线制度实践中的问题
　　随着我国在环境保护方面的进步，我们在保护环境生态安全方面建立了越来越多的生态政策和法律法规。然而目前关于生态保护红线制度的规定仍然存在大量法律空白，在生态保护红线的划定标准、生态保护红线法律责任的认定及归咎等方面尚不够明确和完善。
　　2.1  立法方面的问题
　　我国的环境立法起步较晚，目前仍然面临着一系列挑战和问题，导致可持续发展理念尚未完全实施，立法目的无法很好地实现。
　　首先，立法体系尚不完备。目前，仍未颁布关于生态保护红线制度的专门法规，现行的《环境保护法》仅是一部基础性环境法律，而要真正构建独立的环境保护法律体系，则需要及逆行更加系统性的立法。目前，我国环境立法亟需对生态红线制度作出更为明确具体的规定，对于实质性的环境质量标准缺乏可量化和可操作的法律制度。
　　其次，立法内容过于模糊。在《环境保护法》第二十九条中，仅仅对生态保护红线作出了一条原则性的规定，然而生态保护红线的概念应当如何界定、生态保护红线区域应当如何划定和保护等内容都存在巨大的空白。
　　此外，相关法律责任存在缺失。在目前的环境立法中，存在倾向于规定义务，而忽略责任划分的重要弊病。或是存在违法成本过低的现象，导致环境保护法律的实施往往雷声大、雨点小，违法破坏环境的行为屡禁不止，严重损害了立法目的的实现。
　　2.2  执法方面的问题
　　经过几十年的发展，特别是近十年的发展，我国环境立法已形成了坚实的基础，正在积极制定有效的实施战略。在此期间，显然有很多执法问题尚未解决，我国的环境法律法规很多，但缺乏适当的遵守和执行，这种缺陷仍然普遍存在。多数地区城镇化过快与生态环境建设步伐迟缓，主要表现在土地资源污染和浪费，人口过于密集破坏生态系统循环，工业化过快导致工业污染三个方面【4】。
　　更甚的是，环境法的实施属于行政机关的管辖范围，而不是司法机关的管辖范围，立法机关却拥有对环境法实施的正式监督权。而现实中，政府并没有恰当地执行这种监管权力。根据《环境保护法》相关规定，非政府组织和公民也应在环境法的实施中发挥作用，目前并没有建立相应的公民诉讼制度，影响了公众参与环境影响评价的权利。
　　2.3  法律监督方面的问题
　　生态保护红线涉及环境保护的方方面面，上到生态环境安全与可持续发展，下至百姓的饮食出行，但是对各部分的监管却没有独立的部门，监管杂糅，不能让监督部门更好的各司其职，极大可能造成左右都兼顾不好的情况。其次，法律监督的主体范围较小，生态保护红线涉及国家、社会、群众各方的利益，在法律监督时也应让各方利益加以监督。执法司法部门不会方方面面都监督到位，这就需要广大人民群众的支持，不仅能让人民群众有更多的主人翁责任感更好的守法守规，还能节约执法监督的成本。如何让更多的社会主体参与到法律监督之中，如何更好地明确监管部门的职责、提高法律监督的效果，是目前亟需解决的问题。
　　3  生态保护红线归责机制的完善途徑
　　3.1  立法方面的完善路径
　　目前，我国仅在2015年新出台并实施的《新环保法》第二十九条第一款中出现了对生态保护红线这一概念的相关规定，虽然将其提升为法律制度，但是目前生态保护红线制度在国家层面的法律中只有这一个原则性的条文，缺乏细化和可操作性。因此，要完善我国生态保护红线的法律责任，首先要进行对法律体系的完善。
　　第一，制定生态保护红线的专门法律。要落实这项制度，第一步是将《环保法》中关于生态保护红线的原则性规定以专门法的形式予以细化。环境影响评价制度的立法为生态保护红线制度的立法提供了一个范例，可以参考这项制度的立法为生态保护红线确立一部专门的法律，从生态保护红线制度的建构设计、生态红线保护区域的范围、生态保护红线制度的实施方法等方面作出详细规定，通过立法明确生态保护红线的制度内容。
　　第二，明确生态保护红线越线的法律责任。法律责任的明确能够有效促进行为人履行相应的环境保护义务，因此，应当对生态保护红线法律责任的具体内容加以规定，这是追究生态保护红线法律责任的关键环节。对于生态保护红线的越线责任类型，可以从民事责任、行政责任和刑事责任三个层面进行完善。在立法中应当注意权利义务的相一致性，制定易于量化的评价标准和责任承担形式，使得生态保护红线责任的追究严格得以执行，避免可能出现的任意性。
　　第三，以立法为基础，完善行政法规及相关法律文件的制定。应当在人大立法的基础上，由国务院出台相应的行政法规，具体对生态保护红线制度的执行制度及考核标准作出明确的规定;其次，各地方也应当以法律和行政法规为基准，结合各地区的情况制定具有可操作性的生态保护红线责任追究制度，自上而下形成一套完备的法律法规体系。
　　3.2  执法方面的完善路径
　　在我国目前的试点阶段中建立的监督管理机制是以各级政府为责任主体，政府中有相关职能的部门直接行使监管职责的机制。然而，应当注意，生态问题的监管应当是一个整体性的问题，因此，建立统一的专门监管机构以形成对生态问题的统一监管才是最优的办法。然而，由于我国目前行政管理机构的设置和特点，建立统一的监管机构似乎并不现实。因此，笔者认为，我国对生态保护红线的监管应当尽量实现专门化和统一化，可以将监管责任主体由各级政府变更为各级环保部门，并在立法中进行明确的规定，统一各级环保部门行使监督管理权的程序和标准，让环保部门的执法不再受到当地政府部门的干预，将环保部门的监督管理职责加以落实。这样，既能提升我国生态保护红线监管机构的专业性和统一性程度，又能兼顾我国目前的行政管理机构特点，具有相当高的可行性。
　　3.3  法律监督方面的完善路径
　　而对于追责问题，笔者认为，首要在于明确追责的对象，其次完善追责的内容。在实践中不断发展理论，在不断完善立法的过程中协调好群众、律师、检察院、法院、人大的关系，要听取人民与企事业单位的意见，整合各方利益，不丢弃最终环境保护目的的基础上完成立法与追责、法律实施工作。
　　首先要完善生态保护红线的政府绩效考核体制，确立一套科学的生态保护红线政府绩效考核制度，对生态保护红线区域相关领导干部确立问责机制，督促政府正确履职。其次，要加强人大监督，包括对生态保护财政预算的审核以及相关领导人员的任命。此外，还要完善公众参与制度，鼓励公民行使监督权，通过举办听证会、提供投诉建议平台等方式畅通公民参与生态保护红线制度监督的渠道。
　　生态保护红线制度不应当仅仅是一个原则性的概念或者一个美好的愿望，而是应当通过相关法律法规的建立以及严格的归责制度予以落实。因此，国家应当进一步细化生态保护红线的相应法律制度，明确生态保护红线的归责机制，促进生态保护红线制度的规范和完善。
　　参考文献：
　　[1] 王社坤，于子豪. 生态保护红线概念辨析[J].江苏大学学报（社会科学版），2016.
　　[2] 江 波，王晓媛，杨梦斐，蔡金洲. 生态系统服务研究在生态红线政策保护成效评估的应用[J].生态学报，2019.
　　[3] 李干杰.深入贯彻落实中央经济工作会议精神 坚决打好污染防治攻坚战[J]. 中国环境监察，2019（01）.
　　[4] 崔玉婕，赵海燕. 城镇化与生态环境建设的关联性理论分析[J]. 黑龙江八一农垦大学学报 2017，29（01），124-126+143.
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