乡村振兴战略对农业建设项目管理工作的启示田

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　　摘要 从乡村振兴战略实施背景分析了农业建设项目面临的发展机遇，梳理总结了目前农业建设项目管理工作中普遍存在的问题，提出相应的改进措施和建议，为规范农业项目管理、提升项目管理水平提供参考。通过加强农业建设项目管理，为提高农业项目投资效益、改善农业农村生产发展条件、实现乡村振兴奠定基础。
　　关键词 乡村振兴战略;农业建设项目;管理;建议
　　中图分类号 S-9文献标识码 A
　　文章编号 0517-6611（2019）11-0255-03
　　doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.074
　　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
　　Abstract The development opportunities of agricultural construction projects in the background of rural revitalization strategy were analysed， and some commonly existing problems of the management of agricultural construction projects were summarized. Some improvement measures and proposals， which would provide reference for standardizing and improving the management of agricultural projects， were put forward. The foundations for increasing the investment benefit of agricultural projects， improving the conditions of the development of agricultural and rural production， and achieving the rural revitalization， would be laid， by means of strengthening the management of agricultural construction projects.
　　Key words Rural revitalization strategy;Agricultural construction projects;Management;Suggestions
　　作者簡介 田娜（1980—），女，山西兴县人，工程师，硕士，从事农业工程规划研究。
　　收稿日期 2018-12-14;修回日期 2019-01-03
　　近年来，农业建设项目在加快农业基础设施建设、提高农业综合生产能力、推进农业产业化进程、调整农业结构和增加农民收入等方面发挥了不可替代的作用。随着国家对农业投入力度的不断加大，农业项目的投资也在逐年增加。但是，我国农业基础设施薄弱、农业综合生产能力不稳的问题依然突出;长期以来，农业建设项目存在小、杂、散、重复建设等问题[1-2]，同时，项目管理中也存在一定的问题和不足，影响了农业项目建设的质量和成效。农业建设项目作为推动农业工作的重要抓手，对加快农业农村各项事业的发展起着至关重要的作用。
　　中共十九大报告提出实施乡村振兴战略，这一战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时期“三农”工作的总抓手。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，国家的现代化离不开农业农村的现代化。乡村振兴的本质内涵就是在农业、农村、社会治理等多个角度实现现代化。乡村振兴战略作为社会主义新农村建设的升华版，对农业农村的建设管理工作提出了更高的要求。
　　1 乡村振兴战略实施背景下农业建设项目面临的发展机遇
　　近年来，国家加大财政支农投资力度。农业建设投资支持领域从重点支持生产环节为主，不断向农业全产业链的各个环节和农村生活的相关领域拓展。同时，针对现代农业建设的重点领域和关键环节，中央农业建设投资更加聚焦农业综合生产能力、科技创新能力、公共服务建设能力，这三大领域“十二五”期间累计投资额达到723.3亿元，投资比重由“十一五”期间的21.8%提高到42.7% [3]。
　　按照国家“十三五”规划纲要、《全国农业现代化规划（2016—2020年）》《关于实施乡村振兴战略的意见》等文件要求，农业农村作为国家财政支出和固定资产投资的优先保障领域，将健全农业财政投入稳定增长机制，确保国家固定资产投资用于农业农村的投入力度不断增强、总量持续增加。以重大项目建设为依托，继续提升单体项目投资规模[3]。重点支持的项目范围包括高标准农田建设工程、现代种业建设工程、现代农业科技创新驱动工程、智慧农业引领工程、种养结合循环农业工程、农村一二三产业融合发展工程、农业资源与生态环境保护工程、农产品质量安全工程以及国家现代农业产业园创建、特色小镇建设、田园综合体建设试点项目等。同时，通过简政放权、投资市场优化、现代农业推动、农业支持政策颁布、金融工具创新等一系列举措，发挥财政资金的引导和杠杆作用，激发市场活力、撬动社会资本存量积极投入现代农业建设[4]，有效破解农业建设中的投融资困难，拓宽资金来源，创新投融资方式，加快形成财政支农资金引领、社会资本积极参与的多元投入格局。
　　因此，未来国家对农业投入力度将会不断加大，投资领域将更加广阔，投资主体将更加多元化，投资模式将更加多样化。加强农业建设项目管理，规范项目实施，对提高农业项目投资效益，保障乡村振兴战略顺利实施，具有极其重要的意义。
　　2 农业建设项目管理工作存在的问题 　　2.1 前期工作不扎实
　　农业项目涉及领域广泛，包括种植业、畜牧业、渔业、农垦、农机等，专业性较强。部分项目立项过程中，无实地勘察和市场调研，对项目实施基础条件、用地等前置条件及建设内容、投资、工艺方案等项目前期方案的合理性、可行性论证不充分，导致实施过程中项目无法落地或变更较大，投资控制难，也无法按照计划工期完成，部分项目变成烂尾工程或者资金结余较多。另外，部分项目建成后设施、设备利用率较低，无法实现预期效益及目标。
　　2.2 项目管理制度难以有效落实
　　建立完善的管理体制是顺利实现项目管理的前提，但是在实际工作中，经常存在制度执行不到位等情况。例如：在项目法人制方面，责任主体没有落实到位，未制定相关管理制度，项目管理各阶段关键节点的管理责任、重点等难以把握，无决策过程的记录，项目的管理控制易被忽略;在招投标制方面，部分项目没有按照招投标的程序和步骤执行，把应该公开招标的项目拆分，自行招标，规避公开招标[5];在项目监理制方面，部分项目单位在施工过程中未聘请正规的监理公司，缺少监理资料;在合同制方面，完整的合同体系尚未建立，部分项目签订的合同条款不明确、不严谨，造成后续的经济纠纷。
　　2.3 项目财务管理不规范
　　部分项目单位对农业建设项目财务管理制度不熟悉，对项目资金管理不重视，无法落实项目建设资金专账管理、专款专用，甚至改变资金用途。工程价款结算不准确，未按照合同约定支付工程价款;项目资金落实不到位，支出依据不充分，有的支出仅提供收据或者白条，无正规发票;项目形成资产未全面反映，计价不准确;工程尾款或质保金预留比例不合理等。
　　2.4 项目实施监管不到位
　　农业项目涉及范围广，行业主管部门监管力量有限，监管难以面面俱到。部分项目实施监管责任不明确、管理不规范。实施过程中缺乏对项目实施及资金使用情况的日常监管，造成项目招投标管理违规、超标准、超规模建设现象、建设进度滞后、档案资料不完善、验收不及时、未经批准调整建设内容和规模等问题。
　　2.5 管理队伍力量不够强
　　项目建设管理队伍力量不足，拥有项目管理理论和实践经验的人才较少，缺乏工程建设管理、财务等专业人才，人员素质和业务水平不一，项目实际操作能力弱等问题。对于建设项目的计划执行、财务管理、档案资料管理等工作难以胜任。
　　3 推进农业建设项目管理工作的几点措施和建议
　　针对农业建设项目管理工作中存在的问题，提出几点改进措施和建议，提升农业项目管理水平，为提高农业项目投资效益、改善农业农村生产发展条件、实现乡村振兴奠定基础。
　　3.1 加强农业前期工作
　　3.1.1 发挥规划引领作用。乡村振兴战略的实施，在全国不同类型和不同地区实施的内容上有很大差异，必须科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征[6]，实行统筹规划、分类推进。在项目规划编制过程中，应坚持因地制宜、实事求是，充分考察项目所在地的实际条件、环境容量与资源承载力，坚持城乡统筹，绿色发展，全面统筹规划各功能板块，做好农业发展规划和专项建设规划编制工作，将其作为在指导和规范农业建设、安排农业建设投资的依据，循序渐进推进乡村振兴。
　　3.1.2 强化项目可行性研究。
　　可行性研究是在确定建设项目是否立项过程中具有决定性意义的工作，是在项目决策之前，对拟建项目进行全面技术经济分析的科学論证[7]。可行性研究要通过对服务能力（产品）市场需求分析，明确项目建设的总体目标，落实建设地点和建设条件，通过比选选择先进合理适用的工艺路线、建设方案或设备选型，依据有关建设标准确定具体建设内容，并开展详细的投资估算，预测建成后社会经济效益，为项目科学决策提供依据。
　　3.1.3 扎实做好初步设计（实施方案）。
　　农业建设项目初步设计（实施方案）工作是在项目可行性研究报告批准之后进行的，它与其后要进行的施工图设计共同构成建设项目工程设计的全部内容。初步设计（实施方案）阶段是建设项目管理必须遵循的基本建设程序之一。初步设计（实施方案）文件应按照可行性研究报告批复文件进行编制。农业建设项目中一般包含农业建筑工程、田间工程、农机具和仪器设备购置等，各项内容及全部建设投资均应编入初步设计（实施方案）文件，文件的质量、内容和深度要符合国家、省市地方的有关规定和要求。初步设计（实施方案）概算的编制必须完整地反映工程项目范围内从筹建到竣工交付使用所需全部费用，并严格执行国家有关的方针、政策，同时要考虑编制期到竣工验收的价格、费用变化，做到规范、准确。
　　3.2 落实完善项目管理制度
　　要切实提高农业项目管理质量水平，必须要构建一套科学、合理、长效的管理体制，以适应乡村振兴的建设事业对项目管理的要求。
　　在项目实施过程中，项目建设单位应严格执行项目法人责任制、招投标制、合同制和工程监理制。项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值，对工程建设的全过程负责。招投标活动应当严格按照程序进行，杜绝弄虚作假、肢解发包、中标项目转包，除合同中另有约定之外，不允许转包、分包。严格合同管理，规范合同履约行为，确保工程质量，加强项目管理，提高经济效益。监理部门对于建设进程、投资使用以及工程质量等进行监督管理，严格遵循项目建设以及监理的相关法律、法规、技术规范以及标准等，独立履行相关监理责任。
　　此外，落实完善建设工程档案管理制度。对于整个建设项目从前期策划到建成投产的全过程中形成的、应当归档保存的文件，包括建设项目的提出、调研、可行性研究报告、评估、决策、计划，勘察设计、施工、调试、生产准备、竣工、试生产等活动中形成的各种档案资料，均应收集齐全，整理立卷后归档。
　　3.3 做好财务管理工作
　　项目建设单位要按照《基本建设财务规则》（财政部）、《农业部基本建设财务管理办法》的要求，做好会计核算、价款支付、财务决算编制及审计。对建设项目实行专帐管理，专款专用，按照批准的概预算建设内容，做好账务设置和账务管理。财务部门应当根据合同履行情况支付工程款;健全内部管理制度，确定支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项，加强支出审核控制，支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并保证单据合法有效。及时编制竣工财务决算，并完成财务审计，办理资产交付手续。 　　3.4 加强项目监管 对项目全寿命周期的各环节设置科学、合理的监管机制，加强每个环节的监管，保证项目的成功率[7]。明确项目省、市、县纵向监管和审计、监察横向监管的职责与任务分工，突出加强财政资金安排、使用和项目实施验收环节的监管，对项目管理工作成效大、项目建设质量好的项目单位和人员给予表彰和奖励，对项目管理中存在严重问题的市县和项目单位，给予相应的处罚[8]。建立和完善公平、透明的反馈机制，形成“决策—执行—反馈，再决策—再执行—再反馈”的循环回路，并将反馈的信息作为项目评估、经验总结和效果推广的依据[7]。同时开展农业项目绩效评估，确保财政项目资金制度化管理、阳光下运行、监督中实施。
　　3.5 推进农业工程项目建设标准化工作
　　农业工程建设标准体系是工程建设标准体系的一部分，是农业工程建设和标准制修订以及农业工程建设标准化的纲领性文件[10]。根据中国工程咨询协会农业专业委员会、中国勘察设计协会农业专业委员会统计的农业工程项目建设标准制修订情况，截至2016年，现有标准145项，已发布的农业工程建设标准只有49项，其中基础标准2项、通用标准5项（其中1项正在修订）、专项标准42项（其中5项已修订，3项正在修订）。其他项目的建设多借鉴和参考相近的建设标准，这类标准往往针对性不强，与实际情况存在较大差异，从而给项目的管理带来较大难度。
　　随着乡村振兴战略的开展实施，农业投资体制改革不断深入，投资领域不断扩大，投资主体更加多元化，目前已发布的农业工程项目建设标准已不能完全满足形势发展与变化的要求。为适应我国现代农业建设发展需要，农业项目管理部门应认真总结工程建设经验，把握工程建设规律，按照农业建设项目实际情况和要求，积极配合政府主管部门开展农业工程建设标准的研究、制定、修訂以及宣传贯彻等标准化工作。同时，应考虑制定覆盖新农村建设的各类工程和各个建设环节强制性标准、推荐性标准，鼓励根据发展需要，自主制定和实施高于国家标准、行业标准、地方标准，具有竞争力的企业标准。更加注重标准先进性和前瞻性，适度提高标准对安全、质量、性能、健康、节能等强制性指标要求，通过标准水平提升，促进城乡发展模式转变，提高人居环境质量，提升工程质量水平。
　　3.6 提升人员队伍的管理水平
　　农业建设项目管理相关单位，应加强自身的队伍建设，通过合理配置专业人员、引进人才等方式，逐步建立由农业技术专家、工程建设专家、财务专家组成的管理队伍[11]。建立定期培训制度，加强农业建设项目管理人员培训，不断提高管理人员的业务能力和综合素质，促进农业项目管理工作向规范化、专业化发展，培养一批懂政策、懂管理、懂农业、懂工程的复合型人才队伍。加强人员交流，及时总结交流经验，不断提升农业项目管理水平，为乡村振兴建设事业的开展提供更好、更有效率的工作思路与方案。
　　参考文献
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