科技金融视阙的中国政府引导基金发展与对策研究

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　　[摘 要] 基于对具有代表性的国家级政府引导基金和地方性政府引导基金的具体分析，得出当前我国政府引导基金面临的主要问题来自“募、投、管、退”四个方面，提出放开出资比例限制、广泛接受融资项目、建立专业投资和顾问团队、多渠道多层次退出的政策建议，地方政府引导基金更应成为科技金融的主力军。
　　[关键词] 科技金融;政府引导基金;私募股权
　　[中图分类号] F832.46 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2019）06-0167-02
　　1999年2月，湖南省的高新技术产业引导基金的成立，拉开了我国政府引导基金发展的序幕，2005年11月财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》系列相关文件，政府引导基金进入了新一轮蓬勃发展期，截止2018年12月底，我国申请注册的政府引导基金达到1548支，已披露的目标规模超过9.83万亿，投资企业2133家，投资金额超过1670亿人民币。
　　一、科技金融的国家队
　　在国务院在十三五《国家科技创新规划》文件中明确指出，要发展和壮大政府引导投资基金，加强对种子期和初创期创业企业的直接融资支持，特别是发挥国家“科技成果转化引导基金（2011年成立）”、“新兴产业创业投资引导基金（2015年成立）”和“中小企业发展基金（2015年成立）”的重要作用，以财政投入撬动社会资本，支持高新技术产业发展和壮大，扶持基础研究和前沿技术突破。
　　三大国家级政府引导基金比较表
　　作为创业投资基金的国家队，上述三支基金的共同特点是由多部委联合成立，规模较大，投资方向以战略性新兴产业为主。在运作模式上具有各自的特色，分别以子基金和直投基金的方式开展，子基金的设立也以分散式和集中式两种模式进行，截止2018年“科技成果转化引导基金”已设立20支子基金，“新兴产业创业投资引导基金”通过中金启元、国投创合和盈富泰克三个子基金进行投资。
　　二、地方性政府引导基金呈现分化
　　广东省、江苏省、山东省和浙江省成立的政府引导基金的数量最多，每个省份的基金数量都在150家左右。西藏自治区、宁夏回族自治区和青海省成立的政府引导基金数量最少，都不超过10家。创新性最为活跃、最受政府引导基金青睐、被投企业数量最多的地区分别是北京市、广东省、江苏省、上海市、浙江省和湖北省，较少的是西藏自治区、宁夏回族自治区、青海省、内蒙古自治区。政府引导基金表现最活跃的年份是2015和2018年，投资企业数量都超过了400家，而私募投资基金表现最活跃的年份是2017年，可见政府引导基金的投资节奏并没有和市场完全契合。在投资阶段方面，政府引导基金仍然投向扩张期企业的次数是最多的，占到总投资次数的42.52%，而投向种子期和初创期企业的比例是29.28%，但投向种子期企业的平均金额却高于其他时期，达到1.6亿。行业方面，IT行业最受青睐，然后是互联网、生物技术及医疗健康、机械制造和电子及光电设备。
　　从私募创投的投资热点来看，不同地区的产业优势不同，如天津市、黑龙江省、四川省在IT领域，北京市、上海市、浙江省、福建省、广东省、重庆市在互联网领域，河北省、江西省在化工原料及加工领域，辽宁省、江苏省、安徽省、山东省、河南省、湖南省、陕西省在机械制造领域，新疆维吾尔自治区在能源及矿产领域，内蒙古自治区、甘肃省、宁夏回族自治区在农林牧渔领域，西藏在清洁技术领域，山西省、吉林省、湖北省、海南省、贵州省、云南省、青海省在生物技术和医疗健康领域，广西壮族自治区在食品饮料领域等，产业优势在技术、资源、人才方面都已经形成了一定的集聚效应。而在上述领域，大部分地方级政府引导基金并未通过专项产业基金继续扩大产业优势，而是普遍集中在战略性新兴产业。
　　三、目前政府引导基金面临的挑战
　　政府引导基金作为股权投资基金，面临的主要挑战来自于募、投、管、退四个方面。
　　（一）“资管新规”后募资难度增大
　　政府引导基金的设立一般都是采用财政出资20-30%，撬动社会资本共同成立母基金，再引入優质私募创投基金管理机构，共同发起子基金或参股其已经设立的股权投资基金。共同成立母基金的社会资本主要来自银行、保险公司、国营企业或大型民营企业，其中银行曾经是政府引导基金成立母基金的重要资金来源。如2016年成立的黑龙江省工业投资基金，总规模达101亿，其中财政出资25亿元，资产管理公司出资1亿元，其余75亿资金来自兴业银行和广发银行。但2018年4月发布的“资管新规”，不再允许金融机构期限错配、刚性兑付、保本保收益、设立资金池等行为的出现，且对投资结构有明确规定，不允许多层嵌套。“资管新规”发布后银行资金很难再进入股权投资领域，同时公募基金、私募基金、政府平台以及其他企业的融资资金，也无法通过结构化设计投向政府引导基金，使得本来就募资艰难的政府引导基金雪上加霜。
　　（二）目标重复、限制严格导致投资效率不高
　　2017年1月国家发改委发布文件规定了新一代信息技术产业、新材料产业、高端装备制造产业、生物产业、新能源产业、新能源汽车产业、数字创意产业和节能环保产业为战略性新兴产业。政府引导基金顺应国家产业发展战略，投资目标也主要集中在以上行业。地方性产业基金通常规定在省内投资的比例，如陕西省的政府投资引导基金相关文件规定，投向陕西省内企业的资金比例不低于子基金总额的50%。福建省政府引导基金的相关文件规定，投向福建省内企业的资金比例不能低于子基金总额的80%。行业、区域的限制给政府引导基金画了一个圈，圈里的企业反复获得投资，圈外的企业只能望洋兴叹。另外从被投企业发展阶段来看，政府引导基金70%以上的资金都投向了处于扩张期和成熟期的企业，这部分企业的经营模式已经清晰，实际上是容易通过市场获取资金满足经营需要的，和政府引导基金特别是创投基金设立的初衷有差异。 　　（三）缺少能为企业提供咨询和资源嫁接的高级管理人才
　　最具创新活力和发展潜力的科技型中小企业，除了缺少资金支持，更缺乏的成熟的股权设计、企业管理和经营辅导，只有解决了管理上的后顾之忧，才能让这些企业把主要的精力投入在技术研发上，更高效的发展和壮大。但我国政府引导基金本身的专业基金运作人才都十分缺乏，且主要来自于政府部门委派，更不用说那些曾经具有成功创业经验和企业管理经验的专业顾问团队。目前我国没有专门为中小企业服务的机构，多由工信部、科技部、工商总局等部门兼管，这些部门也没有能够提供咨询和帮扶的顾问团队。这些问题导致我国的民营中小企业的生存时间很短，很多不是败于项目不好，而是死于管理不善。
　　（四）不能以退出结果论英雄
　　根据国内外股权基金的普遍经验和国内相关文件的规定，政府引导基金的存续时间一般规定为5-10年，我国政府引导基金设立时间大多在2015年以后，2008-2017年以来全国退出仅有57个政府引导基金投资的企业通过上市、回购、转让等方式退出，按照大多数基金设定的投资和管理期限，接下来的2-3年应该是2015年前后设立和运作的基金大量退出的阶段，但从目前的情况来看，显然退出前景并不乐观。由于目前我国政府引导的绩效评价还是根据年度目标的实现程度来开展，因此这也是一些基金管理人偏向选择中后期较为成熟的企业进行投资的原因。科技型中小企业的培育需要时间和耐心，也需要足够的容错率，与私募创投机构追求利润率的目标不同，政府引导基金的导向和扶持作用应追求更长效的机制。
　　四、灵活机制做科技金融主力军
　　灵活募集机制，放开出资比例限制。此前20-30%的出资比例一直是政府引导基金的硬性条件之一，很少有财政出资在30%以上，而70%的社会资本如果没有及时到位又导致财政资金的空置浪费。在解决出资比例约束的问题上，不少地方政府已经开始松动，如天津市政府发布《天津市关于加快推进智能科技产业发展若干政策的通知》中明确表示放宽政府引导基金出资30%比例限制。放开后，政府引导基金在资金使用上更具有主动权。
　　灵活投资机制，广泛接受融资项目。国务院在科技创新规划中提出，要推进各具特色的科技金融专营机构和科技金融服务中心的建设，将科技资源和金融资源集聚起来，打造区域性科技金融服务品牌，高新区和自贸试验区应当开展科技金融先行先试。政府引导基金可以联合相关部门建立融资平台，让更多市场关注不到的早期企业和项目有机会申报获取支持。
　　灵活管理机制，必须建立专业投资和顾问团队。商业化和市场化并不意味着政府引导基金要将放开管理权，全权让渡给子基金管理机构，反而是要逐渐建立引导基金自己的专业团队，要有懂基金运营的金融人才，懂项目研发的科技人才，懂企业运营的管理人才以及懂资本运作的财务人才等，对初创型企业进行立体化支持。
　　灵活退出机制，多渠道多层次退出。由于政府引导基金的投资和备投项目中有不少科技含量较高但尚未盈利的初创型中小企业，科创板的出台对政府引导基金十分利好，要利用科创板扶持一批科技型企业上市，增强政府引导基金活力，同时对于孵化成熟的企业不必等到IPO，可以提前合理定价转让股权，转在私募机构不愿介入的项目上大有作为。
　　我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，科技金融的支持对迈进创新型国家行列、建设世界科技强国具有重要意义，引导基金设立的主要目的是推动区域和全国经济的整体发展，通过政府投资拉动社会投资，在新的发展时期，地方政府引导基金更应发挥本地产业、技術、人才优势，因势利导，成为科技金融的主力军。
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　　[责任编辑：潘洪志]
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