排污权交易的法律问题分析与措施探讨

来源:用户上传      作者:

　　摘要：排污权交易制度将市场机制引入环境保护领域，通过市场手段实现资源的优化配置，对促进经济社会健康发展具有重要意义，但至今没有一个完善的法律保障体系。本文从排污权交易内容、法律体系、政策法规、制度执行等方面分析了排污权交易的法律问题并提出了建议措施。
　　关键词：排污权交易;法律问题;措施探讨
　　中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）05-0-02
　　DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.121
　　Abstract： The emission trading system introduces the market mechanism into the field of environmental protection. The optimal allocation of resources through market means is of great significance for promoting the healthy development of economy and society. However， there is no perfect legal guarantee system. This paper analyzes the legal issues of emissions trading and proposes measures from the aspects of emissions trading content， legal system， policies and regulations， and system implementation.
　　Keywords： Emissions trading; Legal issues; Measures
　　排污权交易是以市场化手段实现资源优化配置的一项环保制度。现阶段，排污权交易工作在我国已经逐步开展，在改善环境质量方面发挥着重要的作用，但在排污权交易试点工作开展过程中也存在法律体系不完善、制度不健全、监管机制不到位等各种各样的问题，本文就排污权交易实施中的法律相关问题及措施进行探讨。
　　1 排污权交易的历史
　　20世纪60年代，美国经济学家Dales提出了排污权交易的概念，并被美国联邦环境保护局用于大气污染源和河流污染管理，这一方法很快引起大家的关注，德国、加拿大、英国等国家也相继进行了排污权交易的政策研究与实践，取得了较好的成效。随着排污权交易理论研究的不断深入，交易实践的稳步发展，排污权交易市场逐步成熟。从2007年开始，财政部、环保部、发改委先后批复了江苏、浙江、湖南、湖北、重庆等11个地方开展排污权有偿使用和交易试点，取得了积极的成效，为我国全面推进排污权有偿使用与交易积累了经验，明确了方向。
　　2 排污权交易的主要思想及内容
　　排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。排污权交易制度将市场机制引入环境保护领域，其核心是将公共环境资源作为生产资料进行有偿分配，并将其作为无形资产进行交易，这项制度对环境治理行之有效。排污权交易通俗来说就是在环境可承受范围内，可以允许排污权像商品一样进行买卖。这样一来，开展排污权交易，对于建立推动环境资源和资本有序流动、高效配置的市场机制，健全环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，降低污染治理社会平均成本、优化产业结构、转变发展方式、改善环境质量和促进经济社会健康发展具有重要意义。
　　3 我国排污权交易的相关政策和法律发展概况
　　排污权交易制度与排污许可证制度和污染物总量控制制度密不可分，排污权交易制度通过总量控制和排污许可制度赋予环境容量资源价值，并运用市场化手段实现排污单位之间排污权的二次分配，在总量控制制度下实现资源优化配置。1988年3月22日，原国家环境保护局颁布并实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》中规定：水污染物排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间相互调剂。1989年，原国家环境保护局又下发了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》，分两批组织23个环境保护重点城市及部分省辖市環保局开展试点工作。1996年，国务院颁布了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，明确实施污染物总量控制制度，为实施排污权交易奠定了基础。2000年4月29日，国家颁布的《大气污染防治法》建立了大气污染物总量控制制度和排污许可证制度，明确了总量的概念，在2015年8月国家颁布的新修订的《大气污染防治法》和2017年6月颁布的新修订的《水污染防治法》中进一步明确了国家对重点大气污染物和重点水污染物排放实行总量控制的制度，为排污权交易制度提供了法律参考。2007年，全国授权11个省市相继开展排污权有偿使用和交易试点，各地积极响应号召，分别从机构建设、制度建设、平台建设、市场运作等方面开展试点工作，取得了一定的成绩。2014年8月，国务院办公厅出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，表明排污权有偿使用和交易制度是生态文明建设的重要内容，是我国环境资源领域一项重大的基础性的机制创新和制度改革。2016年11月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，明确提出了要建立排污权初始分配和交易制度。各地区也相继出台一系列排污权交易制度，以期更好的开展排污权工作。我国排污权交易政策和相关法律从无到有，并随着社会的发展而逐步完善，一定程度上为排污权交易制度的建立提供了保障。
　　4 排污权交易的相关法律问题
　　4.1 排污权交易相关法律体系不够完善
　　我国排污权的法律属性尚不明确，虽然许多学者和专家不停的在法律层面研究排污权属性，但争议较大，界定不明确，导致排污权交易在法律层面上缺乏立法保障，一定程度上阻碍了排污权交易的发展。虽然国家层面出台了排污权有偿使用和交易指导意见等相关制度，但这也只是明确了要施行排污权交易制度，国家层面出台的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规也仅明确了总量控制制度和排污许可制度，并未明确排污交易制度，我国排污权交易制度并没有明确的法律规定，法律体系不完善。 　　4.2 排污权交易制度执行难度大
　　我国排污权交易处于试点阶段，由于没有相应的法律法规，各省市在开展排污权试点工作时，按照国务院关于排污权有償使用和交易的指导意见以及环保方面相应的法律规范，结合本地区环境保护实际情况，分别制定了一些实施方案、实施细则、管理办法作为排污权交易执行的政策依据。各试点地区主要依靠行政手段在推动排污权交易工作，制定的制度类型多样，适用范围窄，效力有限，导致排污权交易制度推行难度大。加之参与排污权交易的企业数量多，类型复杂，部分企业不能理解排污权交易制度深层次意义，认为加重了企业负担，对排污权交易工作不配合，在没有法律保障的情况下，地方环保人员在推进排污权交易制度过程中尤其是在涉及企业资金、执法监管等领域显得十分被动，不利于排污权交易工作在全国范围内开展。
　　4.3 排污权交易制度与其他环保管理制度衔接问题
　　排污权交易制度以总量控制制度和排污许可证制度为基础。排污权是在总量控制的前提下进行交易，但在实际操作中，由于统计口径不同，排污数据计算方式多样，大部分地区不清楚本地区的污染物排放总量，虽然每年都在开展排污权交易，但并不知道本地区可交易的排污权总量是多少，剩余排污权总量是多少，存在一定的盲目性。现在我国正处于互联网+时代，部分环保业务工作也通过建设系统的方式开展，各试点省市也纷纷建立了自己的排污权交易系统，但排污权交易工作本身不是独立存在的，其与排污许可证核发、排污收费、建设项目环评审批等密切相关，但不论是在工作衔接上还是系统建设上，均未实现有机衔接，影响试点工作的深入推进。
　　5 建议措施
　　5.1 建立并完善排污权交易相关法律制度
　　进一步完善国家层面法律、法规、政策顶层设计，明确排污权的法律概念和法律属性。排污权是环境权的一部分，排污权是指排污者因生产或生活排污需要，在符合法律规定的条件下，根据取得的排放指标、范围、时间、地点、方式等向环境排放污染物的权利。单位和个人的环境权是指单位和个人有享用适宜环境资源的权利，同时也有保护环境资源的义务。单位和个人合理利用环境容量的排污权应当得到法律的确认和保护。国家应尽快出台与《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》相匹配的规章制度，以指导和规范地方开展排污权交易工作，只有在法律确认排污权的前提下，排污权工作才能更好更深入的开展，才能通过市场化手段实现环境资源的优化配置，真正发挥排污权交易的价值。
　　5.2 加强排污权交易制度建设
　　各试点地区应不断强化排污权交易制度建设，严格按照国家的要求，制定行之有效的制度。加强排污权交易政策宣传力度，深入基层悉心为排污企业解读国家、地方政策，协助企业开展排污权交易工作，化解排污权交易政策推行难的问题。完善排污权交易制度与排污许可制度、总量控制制度、排污收费制度、环评审批制度的有机衔接。建立一个完善的排污权交易制度体系，是排污权交易工作顺利推进的前提和基础。
　　5.3 完善排污权交易监管制度
　　监督管理是确保排污权交易市场健康稳定运行的重要手段。一是严格审核排污权交易资格，结合相关规章制度，严格审核企业污染物排放量和购买量，加大对交易双方的监督力度。二是建设排污权交易管理系统，建立排污权购买登记制度，掌握企业的购买情况、地区总量控制情况。三是加强交易过程监管，防止扰乱市场的行为出现，及时处理交易过程中出现问题。四是加强排污执法监督，严格落实新修订的《中华人民共和国环境保护法》要求，对超许可总量违法排污企业实施按日计罚、拘留等经济、行政、刑事处罚措施，督促企知法守法，按要求排污，确保排污权交易制度的顺利实施。
　　参考文献
　　[1]刘彦廷.美国的排污权交易制度对中国的启示[D].上海：华东政法大学，2008.
　　[2]李一雯.排污权的法理分析[D].石家庄：河北师范大学，2015.
　　[3]周树勋等.排污权核定及案例[M].浙江：浙江人民出版社，2014.
　　[4]蔡守秋，张建伟.论排污权交易的法律问题[J].河南大学学报（社会科学版），2003，43（5）：98-102.
　　收稿日期：2019-02-19
　　作者简介：李雪梅（1987-），女，汉族，硕士，工程师，研究方向为环境污染。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-14948152.htm