政府会计改革对高校财务管理的影响研究

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　　摘 要：引入权责发生制的综合政府财务报告是现代化国家治理的内在要求。此次政府会计改革是一次全面深入的改革，会计目标体系、概念框架、核算基础、科目报表均发生了系统性变化，对高等学校财务管理产生了重要冲击。作为政府预算单位的重要组成部分，政府会计改革在高校的实施进程和质量会对政府综合财务报告编制产生重要影响。因此，高等学校应深刻理解此次政府会计改革的背景与重要意义，全面熟练掌握相关制度内容，创新会计信息化系统，加大财会人员培训力度和会计骨干人才培养，积极做好新旧制度衔接转换工作，确保新制度顺利实施落地。
　　关键词：政府会计;改革;高等学校;财务管理
　　一、研究背景与意义
　　国际上对政府财政领域引入权责发生制的讨论已持续40多年，有不少国家已根据本国国情特征进行了相应实践。我国也提出推进国家治理体系和治理能力现代化，要求建立现代化财政制度，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。原政府会计制度主要满足政府预决算管理，采用以收付实现制为基础的单一预算会计核算体系，侧重预算执行与资金流的监控，不能对财务状况、预算执行质量与效果进行全面反映（Potter， Brad， 2002;路军伟、李建发，2006）。另一方面，原会计标准体系下有不少行业执行本行业会计制度，行业会计制度间的差异导致会计信息可比性差。这些已不能满足公众和决策者对财政财务信息的要求，不能为政府中长期财政决策、配置公共资源提供必要决策信息（Christensen M.， 2007），不利于实施绩效管理、财务信息公开和开展外部监督，以及时发现问题、规避风险、提高财务管理水平和效果。正是在这种时代背景和现代化国家治理内在要求下，国家开始了政府会计改革，并要求于2019年在各级各类行政事业单位全面实施。高等学校是事业单位的重要组成部分，新政府会计制度在高校的贯彻实施情况会对政府综合财务报告质量产生重要影响。与其他行政事业单位相比，高校无论是在功能、结构还是运行、绩效均有着重大差异，且高校集科研、教育、服务于一身，业务量多、业务相对复杂。因此，有必要对政府会计改革对高校财务管理的影响进行具体深入分析。本文将做出尝试，以期为高等学校政府会计改革实践提供一定参考。
　　二、内容与差异分析
　　2019年以前高等学校执行的会计核算标准体系主要形成于20世纪90年代末，侧重反映预算执行与资金监控，忽视财务信息和绩效管理（Caperchione E.， 2002）。政府会计改革后，新政府会计制度对会计功能、核算基础、科目报表均做出了重构性调整。
　　1.核算基础引入权责发生制，更好发挥配比原则
　　引入权责发生制是政府会计改革的核心基础，是进行财务会计核算、编制财务报表的重要前提。权责发生制又称应收应付制，引入权责发生制可以更好发挥会计配比作用，真实反映学校财务状况、运行成本和资金使用效益效果。例如，原会计核算标准体系长期忽视资产后续计量，导致部分资产账面价值严重背离实际情况（周其锋，2012）。改革后，通过计提坏账准备、固定资产累计折旧、无形资产累计摊销、待摊费用等，全面、清晰反映学校资产价值与损耗的财务信息，有利于学校对各类资产进行动态管理。
　　2.实行财务会计与预算会计相统一的双核算模式
　　构建财务会计与预算会计双系统核算是此次政府会计改革的重大突破。既借鉴了国际通用经验，又结合中国具体国情，构建具有中国特色的会计标准体系。构建财务会计与预算会计既适度分离又相互统一的双核算模式，通过平行记账，一方面可以通过预算会计反映学校资金收支情况，编制单位决算报告，另一方面可以通过财务会计对学校资产、负债、运行成本、资金效益进行全面反映，为学校决策、财务信息公开、编制政府综合财务报告、接受外部监督提供必要决策信息。
　　3.会计要素科目报表均發生重大变化
　　与以往部分调整不同，为实现“双功能”“双体系”，新制度对会计要素、科目和报表均做出了重大结构性调整（应唯等，2016）。会计要素由原来的5个变为8个，区分财务会计要素与预算会计要素。会计科目也做出了相应调整，区分财务会计类科目与预算会计类科目。实行“双报告”，即财务报表和预算会计报表，由原来的3报表（资产负债表、收入支出表、财政补助收入支出表）1附注变为7报表（资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表、预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表）1附注。
　　4.基建账务纳入会计“大账”统一核算
　　原会计制度要求基本建设投资财务单独建账、单独核算。新制度要求将基本建设投资财务统一纳入会计“大账”，按照新政府会计制度统一核算。这一变化可以使学校对基建财务进行统一管理，对基建财务风险进行动态监控，同时有利于学校财务部门对科室、业务、岗位进行优化设置，提高财务工作效率和管理水平。
　　三、政府会计改革对高校财务管理的影响
　　1.会计核算依据发生重大变化
　　政府会计改革前，高校会计核算的主要依据是《会计法》《事业单位会计准则》和《高等学校会计制度》。改革后，目前新的会计制度除了《会计法》主要包括1项基本准则、6项具体准则、1个应用指南、1个制度、1项补充规定和1项衔接规定（将来可能还会陆续出现系列相关准则制度规定）。这些准则制度是新会计标准体系的主要载体，应积极学习深刻领悟新的会计准则制度。
　　2.对会计核算工作产生重要影响
　　政府会计改革要求多内容、多维度会计核算，核算的广度和深度的提升将会对核算的复杂度和难度产生重要影响。例如，财务会计与预算会计并非完全平行，两者间存在一定关联以共同反映一些经济业务事项的财务与预算情况，增加了科目间钩稽关系的复杂性。同时科目与报表之间、报表与报表之间（尤其是财务报表与预算报表之间）的复杂度和难度均大幅增加。增加财务会计功能、填写“双分录”、编制“双报告”，这些也会使会计核算工作量大幅增加。 　　3.会计信息系统应及时全面更新
　　改革后會计工作量和复杂度大幅增加。在当前财会人员数量有限的情况下，唯一可选择的现实路径只能是通过创新升级会计信息系统以部分替代人工。充分发挥利用会计信息系统的智能化、自动化、信息化，达到降低复杂度和难度、提高核算质量和节约人力的目的。例如，通过系统设置自动生成预算会计分录，会计核算时对预算是否超标、借贷是否平衡、资金使用是否正确进行自动校验，按时自动计提部分应计项目，自动生成月度和年度财务会计报表与预算会计报表，实行网上报账，使有限的财会人员集中精力做好机器无法替代的工作。
　　另一方面，此次改革的目的是要丰富会计信息、提高会计信息质量，使会计核算范围扩大、维度增加，促进财务部门与业务部门的联系更加紧密。厘清业务范围与工作范围，大力通过创新会计信息系统推动部门间数据共享，深化业财融合，降低部门间上下游工作的复杂度，提高工作效率。例如，与资产管理部门加强沟通合作，打通以前资产信息系统与财务信息系统间的“信息孤岛”现象，实现两部门对资产信息的共享，对新增、调配、处置的每一条信息进行自动传输与校验，自动计提折旧，这样大大降低了月度折旧计提与年度资产对账的工作量。
　　4.有利于加强内控建设
　　《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求高校加强内部控制建设，防控廉政风险，尤其是重点领域的风险防控。新制度引入权责发生制进一步增强财务会计功能，可以实现对部分重点经济活动业务的会计单据监督与控制。创新更新会计信息系统对重点经济领域进行自动控制。此次改革还将督促相关部门优化岗位设置和业务流程、开展动态监管，及时发现问题、处理问题。计提坏账准备可以督促财务部门及时分析清理往来款项，催缴应收款项。计提折旧可以实现资产管理部门对固定资产账面余额、账面价值进行动态监管，防止国有资产浪费流失。基建并账统一核算有利于督促基建部门及时移交已通过竣工验收的工程项目。
　　新制度统一了各行业行政事业单位会计制度，各行政事业单位使用统一标准进行会计核算，大大增强会计信息可比性。一方面，学校对比与其他单位的差异，通过横向比较、纵向比较，促使学校全面审视和把握财务状况和事业成果，及时总结经验、发现问题，不断推动内控建设和提升财务管理水平。另一方面，有利于学校财务信息公开，加强外部监督。
　　5.对财务会计人员提出更高要求
　　新制度实施后，高校会计制度发生了系统性变化，对概念框架、会计功能、核算基础、报表编制均做出了重大调整，核算内容与维度增加，导致复杂度、难度、工作量均大幅增加，这些都对会计人员提出了更高要求。为尽快适应新制度，会计人员应努力做好以下几方面工作。一是深刻理解此次政府会计改革的背景与重要意义;二是从理论上尽快全面熟悉新制度的内容和要求，对比新旧制度差异准确把握新制度;三是财会人员尽快熟悉新的会计信息系统，加快职能转换，在实践操作中不断理解掌握新制度。
　　新政府会计制度开始全面实施，但仍处于初始阶段，相关的理论研究还有待丰富，实践上还有较长的适应期，具体操作过程中还会不断出现新问题，这些都有待于政策制定者、理论研究者、软件开发商和实践操作者共同努力，使新制度的实施和运用最终趋于成熟稳定。
　　参考文献
　　1.黄志雄，琚悦琦.权责发生制政府会计改革国际经验比较：认识误区与实践偏差.财经理论与实践， 2019， 40（1）.
　　2.于国旺.政府会计改革内在机制及其协同策略研究.财会月刊， 2019（5）.
　　3.Potter， Brad. Financial accounting reforms in the Australian public sector. Accounting， Auditing & Accountability Journal， 2002， 15（1）.
　　4.路军伟， 李建发. 政府会计改革的公共受托责任视角解析.会计研究， 2006（12）.
　　5.Christensen M. What We Might Know About Public-Sector Accrual Accounting.Australian Accounting Review， 2007， 17（43）.
　　6.周其锋. 高校固定资产账面价值失真问题探析. 财会通讯， 2012（13）.
　　7.应唯，张娟，杨海峰.政府会计准则体系建设中的相关问题及研究视角.会计研究， 2016（6）.
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