新监管模式下食品安全监管与食品检验机构发展的对策探讨

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　　摘要 通過对我国现行的食品安全基本情况及食品检验检测与食品安全监管体制的分析，探讨了在新监管模式下如何改进食品安全检验检测体系和食品安全监管制度。首先必须建立完善统一、权威、高效的食品安全检验检测体系和运行机制。其次，做好食品检验检测的事先、事中和事后统筹规划，国家、省、市、县4级食品安全监管部门，应充分发挥国家食品安全监督经费的作用，做好食品安全抽检工作的总体部署，抽检做到全覆盖。再者，行政管理部门应加强对检验检测机构的考核，不断提升其质量和检验检测技术水平。因此，在新监管模式下，强化食品生产者的主体责任，加大监督检查和管理，才能从源头入手、从根本上抓好食品安全工作，保障人民群众的饮食健康和食品安全。
　　关键词 食品安全;监管;检验;机构建设
　　中图分类号 TS201.6文献标识码 A
　　文章编号 0517-6611（2019）16-0257-03
　　doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.16.073
　　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
　　Discussion for the Development of Food Safety Inspection and Testing System and Food Safety Supervision System under the New Supervision Model
　　TAO Yun lai1， ZHENG Ju zhou1， YIN Jun feng2
　　（1. Anhui Food and Drug Inspection Institute，Heifei， Anhui 230051;2. Anhui Academy of Agricultural Sciences，Heifei， Anhui 230031）
　　Abstract In this paper， we discused how to improve food safety inspection and testing system and food safety supervision system under the new supervision mode by analyzing the current basic food safety situation and food inspection and food safety supervision system in China. First of all， a unified， authoritative and efficient food safety inspection and testing system and operational mechanism must be established.Second，do a good job in pre planning，well organized and post analysis of food inspection and testing. The food safety supervision departments at national， provincial， municipal， and county levels should give full play to the role of national food safety supervision funds and do a good job in the overall deployment of food safety inspections， sampling to achieve full coverage.Third，the administrative department shall strengthen the examination of inspection and testing institutions and continuously improve its quality and inspection and testing technology.Therefore，under the new supervision mode， strengthen the main responsibility of food producers， increase supervision， inspection and management， in order to start from source， fundamentally grasp food safety work， and protect food health and food safety for people. 　　Key words Food safety;Supervision;Inspection;Institution building
　　2018年随着各省市场监督管理局成立，整合后其食品安全监督管理职能包括建立覆盖食品生产、流通、消费全过程的监督检查制度和隐患排查治理机制并组织实施，防范区域性、系统性食品安全风险;推动建立食品生产经营者落实主体责任的机制，健全食品安全追溯体系;组织开展食品安全监督抽检、风险监测、核查处置和风险预警、风险交流工作;组织实施辖区内特殊食品生产许可、备案和监督管理等。在新食品安全监管模式下[1]，食品检验机构的发展必然要与新食品安全监管制度相适宜，协调、配合和支持政府食品安全管理部门做好食品安全的技术支持工作，以促进食品安全监管有效保证机制的建立健全，全面提升我国食品安全 水平。
　　1 现阶段我国食品安全问题分析
　　造成食品安全危害[2]的行为包括2种情况，一种是不知不可为而为之，另一种是明知不可为而为之。食品安全問题主要来源于原料、加工、运输、贮存和销售等环节。
　　1.1 原料问题
　　由于我国农业标准化、规模化体系不完善，单一农户或小型合作组织占比大的实际国情，导致生产的水稻、蔬菜、水产、畜禽等农产品质量参差不齐。不仅存在因不懂农业化学投入品合理使用规则，出现农药残留、兽药残留、激素、重金属等超标的情况，也存在少数农产品生产者为保证产量，故意滥用农业化学投入品的情况，最终都导致食品加工企业的原料品质不均匀、质量指标不合格等情况的发生，严重危害食品安全。
　　1.2 加工过程问题
　　由于我国小规模食品生产企业众多，生产者自身食品安全知识、法律法规意识和生产管理水平不足，原料验收的管理及识别技术[3]不够等，导致使用的原料本身不合格，加上企业自身超量和超范围使用食品添加剂（包括无意中使用了国家禁止使用物质）、工艺技术控制不严谨、生产过程安全卫生管理不到位等;还有少数食品生产者故意使用非食品原料、以次充好和滥用食品添加剂[4]等，从而导致食品安全问题或事件的发生。
　　1.3 运输、贮存和销售环节问题
　　由于主观或客观原因，存在食品交叉污染、保存环境条件不当、卫生条件不达标等情况，导致食品变质、污染、产生致病微生物及生物毒 素等。
　　2 我国食品检验机构的现状分析
　　截至2018年底，全国食品领域的检验技术机构近 5 000家，分别隶属于市场监督、海关、卫生、农业、粮食等政府实验室及民营、合资的企业实验室，但是由于是各行政部门独自建设，带来了资源分散、重复建设、利用率不高等问题。主要体现在以下5个方面。
　　2.1 人员方面
　　政府实验室占用较好的人力资源，但是因体制问题导致人员没有工作积极性，而企业实验室大都是近几年发展起来的新机构，食品检验人员经验和结果判断能力不足，对各类食品产品特性和检验标准的理解尚有差距。
　　2.2 资源方面
　　政府实验室设备和环境资源配备充足，但是使用率不高。企业实验室因资金原因，设备质量和数量及环境设施均存在不足，进口的“高、精、尖”设备设施配备更少，检验结果的精度、稳定性和正确性存在差距[5]。
　　2.3 业务问题
　　政府检验业务均是采用招标模式进行，并有企业实验室参与竞争，但是因不公正的竞争而导致价格较低，有的价格不足政府指导价的10%，加上法律意识不强，数据有效性有待考量，实验室的社会公信力较低[6]。
　　2.4 抽样不规范问题
　　一是大部分检验机构的抽样人员往往是业务人员，没有足够的食品专业技术知识，且缺乏专门的抽样技术培训，加上抽检不分离，有的机构检验人员同时充当抽样员，既是运动员又是裁判员，导致抽样的代表性和公正性存在问题，最终导致检验结果失去自身价值和公信力[7]。二是抽样范围设计不合理，为便于抽样单位取证，抽样往往在城市或大中型超市、大中型生产企业进行，而对于食品安全风险大的城乡结合部、乡镇和农村等的农贸市场、小作坊、小餐饮、小食杂店、小摊贩等往往抽样覆盖较少，导致抽取的样品没有全局的代表性。
　　2.5 预警能力不足
　　从我国发生的“三聚氰胺”“二恶英”“苏丹红”等重大食品安全事件来看，均是国外研究机构首先检出并提出警示，说明我国检验检测机构的食品安全风险预警能力不足[8]。
　　2.6 食品安全标准不完善
　　近年来，随着国家食品安全标准的整合，食品检验标准的整体水平大大提高，但是检验方法标准还是存在缺失或有问题，如二氧化硫现行方法标准无法在香菇等产品中使用;蔬菜干制品检验中部分参数需要使用复水率[9]，而复水率指标国家没有专门的规定;更有企业食品安全标准备案后有的指标判定难以执行，如企业食品安全标准规定食品添加剂应符合GB 2760，比较笼统，而产品可能是果仁加巧克力，二者在GB 2760中对防腐剂、甜味剂、色素等规定截然不同，导致检验机构无法判定。
　　3 我国食品安全监管与食品检验检测机构发展的对策
　　我国食品安全的发展与发达国家仍有较大差距，必须建立一条符合中国特色的食品安全监管的道路，将食品生产过程控制与检验检测技术相结合，充分发挥企业主体责任、政府职能监管和食品检验机构的技术支撑作用，共同承担我国食品安全保障的责任。
　　3.1 要从源头入手抓好食品安全监管
　　原料的质量制约了食品的质量和安全，食品质量是生产出来的，不是检验出来的，因此必须从源头入手抓好食品安全监管，建立从“田间到餐桌”全过程检测的食品安全有效监管体系，才能真正保证食品安全。为此，农业管理部门应加强农业标准化、规模化和规范化种植、养殖的引导，并强化生产的技术培训和舆情预报，规范农药、兽药、化肥、除草剂和激素的使用，确保农产品源头的安全。 　　在检验检测体系方面，应积极发挥农产品和粮油质量安全监测体系的作用。现阶段主要任务是在设备设施完善的基础上，充实检验检测人才和运行经费，确保其正常运作。
　　3.2 健全食品加工过程的规范管理
　　食品安全监管要从认知上、监管措施及力度上要提高到一个新的高度，应当借鉴国外先进经验，完善食品安全的保障措施，加强食品安全法制建设，规范食品质量市场检验检测制度，提升食品检验技术手段。食品加工过程的保障措施应从对企业的行为培育和强制监管两方面入手，两手都要硬。
　　3.2.1
　　行为培育方面。首先应加强行业入职培训，使食品加工企业的从业人员，尤其是管理者、工艺技术人员、生产操作人员、检验人员等熟悉食品安全的法律法规、规范和标准的要求。其次是鼓励企业实施ISO22000食品安全体系认证，借助外部专家的知识，规范企业的全过程控制，既可以增强消费者的信心，也有助于提高食品生产企业的综合能力和市场竞争力。ISO22000食品安全体系认证的核心是“危害分析关键控制点”（HACCP），这是一套非常科学、覆盖初级生产到终端消费全过程的食品安全管理体系，通过对已知特定危害及其控制措施进行确定和评价，从而确保食品安全，是相对过去只注重检验终端产品的做法是革命性的改变，这在欧盟、日本等食品工业发达国家得到了很好的贯彻执行，效果显著。ISO22000食品安全體系还以企业自身检查、核查的自我改进机制为重点，强化责任意识，实施预防措施，能切实防止食品安全事故的发生。
　　3.2.2 强制监管方面。首先是强化市场准入制度，通过定期对食品生产企业的内外部环境、厂房布局、设备设施、可追溯体系和质量管理体系等方面进行审查、验证，确保取得生产许可证的食品企业具备基本的安全食品生产能力。
　　其次是建立预警机制，最大程度上控制事故发生率;预警机制是以预防为主、尽早预警、快速处理的较成熟风险管理体系。在食品链的各环节建立应急机制，将食品入市、流通和消费环节等都视为源头，进行分段预防和监控;同时将食品追溯和召回制度也作为源头治理的重要组成部分，以在事故发生时尽早控制污染源的扩散[10]。如英国建立了突发事件应急机制，为追查食物中毒事件，英国政府建立了食品危害报警系统、食物中毒通知系统、实验室汇报系统和流行病学通信及咨询网络系统。因此，预警机制的关键行为包括舆情分析，监管部门应在第一时间获得食品安全的舆情信息，包括相关舆情情报、检验数据统计分析都十分重要。
　　再者是加强执法检查，针对我国目前食品安全的现状，宜用重典规范。食品安全涉及千家万户，对食品安全问题，英国历来以重典加以规范，从其制定相关法律法规数量之多、惩罚之重可见一斑。对违反食品安全法规者，不仅要对受害者做出民事赔偿，还要视其违法情节轻重承受相应的行政处罚乃至刑事责任。新加坡政府对犯过“前科”的食品和食品企业会列入黑名单，检查人员会格外留意，加强检查和抽样检验。没有强有力的法律制裁，难以达到敬畏法律的作用，“三聚氰胺事件”“长春疫苗事件”和最近的“步长制药事件”都反映出需要加大法律的制裁力度。
　　3.3 建立运输、贮存和销售环节的监管机制
　　引导企业自身加强食品安全的全过程风险责任管理，建立相应的食品运输、贮存和销售环节的控制要求，并文件化。根据产品特点确定相应的控制指标，配备必备的运输、贮存和销售环节环境控制设施及条件，并实施有效控制和监控，记录监控结果，确保环境持续满足食品运输、贮存和销售的要求。
　　3.4 实施全过程、全范围的食品监测管理
　　食品检验检测是食品安全监管的必要手段，仅从外表和肉眼往往很难发现食品质量问题，尤其是在基层食品安全问题突出、食品安全问题繁杂的背景下。要做好食品检验检测工作，首先必须建立完善统一、权威、高效的食品安全检验检测体系和运行机制。多年的实践证明，食品安全检验检测体系[11]是食品安全监管体系的重要组成部分，加强食品安全检验检测体系建设是一条必走之路。在统一的市场监督新监管模式下，应整合现有食品检验检测资源，构建国家、省、市、县4级金字塔式检验检测机构的结构模式，明确其责任分工和定位。国家级检验机构要提高“研发标准”能力，开创自有的标准化知识产权;省级检验机构要突出“高精尖”项目检验检测能力;市级检验机构要满足“全覆盖”基础项目检验检测能力;县级检验机构要达到“最基本、最快速”，并突出地方特色检验检测项目能力。这种统一、权威、高效的全过程、全范围食品检验检测体系，可切实提高我国食品安全检验检测水平，为行政执法提供有力的技术支撑。
　　其次，必须做好食品检验检测的事先、事中和事后统筹规划，国家、省、市、县4级食品安全监管部门，应充分发挥国家食品安全监督经费的作用，做好食品安全抽检工作的总体部署。抽检计划不仅要覆盖大型超市、规模生产企业，也应覆盖食品安全风险大的网络销售食品、城乡结合部及乡镇和农村等小型超市、个体食品生产企业和农贸市场、小作坊、小餐饮、小食杂店、小摊贩销售的食品，确保抽检的食品真正能代表老百姓消费的全部食品品种和类别[12]。
　　再者，行政管理部门应加强对检验检测机构的考核，不断提升其工作质量和检验检测技术水平。要建立科学合理的检验检测机构建设和发展的考评机制，完善各项检查考核制度，推动检验检测体系的建设、检验和管理工作的有效开展，促进食品安全检验检测机构快速发展和检验检测水平不断提升。
　　总之，在新监管模式下，必须建设统一、权威、高效的食品检验检测体系，强化食品生产者的主体责任，加大监督检查和管理，才能从源头入手、从根本上抓好食品安全工作，保障老百姓的饮食健康和生命安全。
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