农地确权的经济效应分析：一个文献综述

来源:用户上传      作者:王瑞港　朱建军

　　摘要：农地确权是农村土地制度改革的关键举措，也是近年来的研究热点。已有研究围绕农地确权的影响进行了分析，但结论却并不一致。厘清和总结不同效应的作用机制，揭示现有研究的不足对于深入分析及政策完善具有现实意义。基于此，在梳理文献的基础上分析发现，不同学者使用的农地衡量指标及数据选取差异较大、有相关研究在处理内生性问题上存在不足，可能是造成结论不一的重要原因;另外，鲜有研究从感知层面进行农地确权问题的衡量，农地确权的效应研究仍存在薄弱环节。因此，今后研究应合理选择确权指标，正确处理研究过程中的内生性问题，加强对薄弱环节的讨论和探索。
　　关 键 词：农地确权;效应分析;文献研究
　　 基金项目：山东省自然科学基金“农地确权对农地流向家庭农场的影响研究：基于供求意愿视角”（编号：ZR2016GQ10）;教育部人文社会科学研究青年基金“农地确权、农民产权认知与劳动力转移代际差异研究”（编号：17YJC790213）;山东省高校人文社科研究计划项目“农地确权对家庭农场耕地可得性的影响研究：基于供求意愿视角”（编号：J16WF64）。
　　农村土地面积不准、产权模糊、承包经营权不稳定，抑制了农地流转，不利于农户抵押融资，阻碍了土地规模经营和农业现代化的发展。基于此，2009年，农业部开始了新一轮农地确权试点工作。2010年中央一号文件要求“全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’，扩大土地承包經营权登记试点范围”。2013年进一步提出，“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。随着确权的推进，截止2017年底，全国已完成农村土地确权面积11.1亿亩，占二轮家庭承包耕地面积的82%。农业农村部张红宇指出，要积极探索确权成果在推进土地流转、抵押融资、涉农补贴、承包地有偿退出、农田整治、解决地块细碎化、休耕轮作等方面的转化应用，推动确权红利不断释放，实现确权经济效益和社会效益最大化。在此背景下，研究农地确权的效应有着重要的现实意义。
　　伴随确权的实施与推进，农地确权的研究成果不断增加，不同学者从不同视角，采用不同指标和数据对农地确权政策的影响进行了分析，但结论存在差异。基于此，梳理农地确权的影响，厘清其影响机制，对于政策的评价和农地确权相关工作进一步深入有着重要作用。本文将在总结农地确权定义与衡量的基础之上，分类阐述农地确权的不同影响效应，厘清每种影响背后的作用机制，探讨结论分歧的原因，发现研究的不足并进行展望。
　　一、农地确权指标的选取
　　已有研究将农地确权定义为对农地本身及其相关权力归属和权能结构进行明晰的界定[1]，或者是对土地所有权、使用权、转让权等权利的确权。关于农地确权本身的内涵大致趋同，但是实证研究中，农地确权的衡量角度和指标不尽相同。关于农地确权的衡量，已有研究主要涉及三类指标：一是是否进行了确权[2]，二是是否领到了土地承包经营权证[3]，三是是否签订或持有土地承包合同[4-5]，当然有些研究同时采用了其中两个指标来衡量。但是，鲜有研究从感知层面进行农地确权问题的检验与衡量，农地产权制度的有效性很大程度上取决于参与人对其认知程度的高低，法律上和实际的产权安全需要通过农民土地产权安全感知才能最终影响农民的土地利用行为，只有将农民产权安全感知作为核心进行分析才能更好地理解农民的土地行为[6-7]。孟令冉等[8]在山东省三市的实地调研发现，能准确认识土地确权发证意义的村民仅有十分之一，能够正确认知土地所有权的农民也不到二分之一，这意味着政策落实后可能并未影响到农户认知，即无法影响农户具体行为;为准确反映农民的产权满意度，仇童伟等[9]便从感知层面出发，通过农户对土地所有权、承包权、经营权满意度的熵权值来进行农地产权满意度的测算与衡量。
　　二、农地确权的影响分析
　　（一）农地确权与农地流转
　　通过梳理已有研究发现，农地确权对农地流转的影响可分为产权经济学角度下的促进作用和行为经济学下的抑制作用。产权经济学角度认为，从地权稳定性角度看，农地确权通过延长土地承包期、明晰产权等方式提高了地权稳定性，而承包权稳定是农地流转的基础，承包权的稳定保证了经营权的稳定，农户愿意去选择用交易的方式解决农地资源需求[10]，促进了农地流转;从权能角度看，确权使得土地产权明晰促进了农地金融化发展，农地成为合法抵押物，缓解农民资金流转困难的问题，提升了农民的经营权流转意愿[11];从保证性来看，土地承包经营证书从制度层面保证农民土地利益，同时为流转提供制度保证，而且农地流转合同签订有助于农地交易市场的发展，从而促进农地流转。行为经济学角度的观点中，大多学者认为由于禀赋效应的存在，农地确权不一定促进甚至对农地流转有抑制作用。农户与农地之间存在着“恋地”、“惜地”的情节，使得农地的让渡并非单纯的商品让渡，而且农地交易价格和交易对象会受到家庭关系的影响，使得交易价格非市场化、交易对象亲族化[10]，加强了农地的禀赋效应，农地将被定义为人格化资产，其较强的禀赋效应将使转出户过分高估农地价值和对方接受意愿，导致买卖双方无法达成一致交易价格，从而抑制农地流转[12]。
　　实证研究来看，学者们多从前述的某一或多个角度建立理论框架，采用全国性大样本数据或课题组调查数据研究了农地确权对农地流转的影响。有学者发现农地确权能促进农地流转，但也有相反的研究结论。正向观点中，程令国等[2]利用CHARLS（2011）的数据，发现确权提高了农民的流转参与度、农地流转量和土地租金率。林文声等[13]利用CHARLS（2011、2013）的数据，发现农地确权通过交易价格机制与生产激励对农地流转起到促进作用。相反的观点中，罗必良[14]利用广东省的调查数据，说明了农地确权将使得农地的禀赋效应增强，而禀赋效应使得交易价格的确定变得困难，抑制农地流转。钟文晶等[15]利用广东省的调查数据，从行使能力、资源禀赋、法律赋权等角度进行了禀赋效应的测度，发现禀赋效应具有普遍性和显著性，而且禀赋效应是抑制农地流转的根源。而王士海等[16]针对禀赋效应的分析认为，禀赋效应理论可能并不适用于中国土地市场的分析，并且农地确权产生的产权安全效应会抑制禀赋效应，实际上农地确权将会提升农户土地转出意愿。已有研究分歧的焦点在禀赋效应的大小上面，可能由于数据及方法不完全一致导致，相关问题值得进一步讨论。 　　（二）农地确权与土地投资
　　关于农地确权对农业投资的影响机理，学者们认为农地确权通过产权安全效应、地权交易性、信贷可得性三方面激励农业投资。具体而言，首先，农地确权从法律层面提高土地的排他性，能减少投资损失的可能性[4];其次，确权将增加土地交易的概率，提高了农民在未来交易中获得投资增值和收益的信心，让农民愿意对现有土地进行当期投资[17]，同时土地交易将使得土地转移到更具效率的经营主体，进而促进农地投资;最后，确权使得农地在法律层面成为合法的抵押物，从制度上提高了抵押物信度，提高了贷款可得性，增强农民的农业投资能力。
　　实证研究来看，学者们多以一种或者多种农业用品或农业生产投入作为衡量农业投资高低的标准，证明了确权对投资的促进作用，但也有相反结论。黄季焜等[4]利用中国科学院农业政策研究中心2000、2009年的数据，以有机肥为例，发现农地确权将提高农户的长期投资。林文声等[17]利用CHARLS（2011、2013）的数据，采用倾向得分匹配法和工具变量法进行实证研究，发现农地确权主要通过提高地权安全性、强化地权交易方式等方式促进农地投资，而提升农地抵押价值在中国并未能促进农地投资;胡新艳等[18]利用我国9省的抽样调查数据，建立“确权——中介路径——投资激励”的框架，识别出农地确权通过收益保障、贷款可得性来促进农地投资，而通过农地流转的作用路徑尚未打通。但是，也有学者认为在现有制度条件下农民的产权安全感较高，农地确权的影响效应微乎其微[19]，而且，农地确权形成的新的土地制度与原有土地制度会发生冲突，并无法强化地权稳定性[20]，农地确权固化了农地细碎格局，让农地投资设施建设更加困难，成本更高[21]。Deininger等[22]利用乌干达的数据分析发现土地登记并没有对农业投资起到激励作用。
　　（三）农地确权与农业生产效率
　　农地确权主要通过农业投资、家庭耕地规模、家庭劳动分工、信贷可得性等路径提高农业生产效率。具体而言，首先，确权增强了农地排他性、提高了投资收益预期，能够激励当期农业投资和新技术采纳，提高农业生产效率[23];其次，确权优化了资源配置，使农地资源集中于效率更高的经营者，实现规模化和专业化，提高农业生产率;再次，农地确权不仅能通过增强地权稳定性而节省用于地权保护的投资额，而且能够激励具有比较优势的农户增加劳动投入[24]，另外，具有非农就业优势的家庭劳动力通过各种途径增加的收入，使其家庭有能力提高生产技术和投入，从而提高农业生产效率[25]。最后，资金是影响农户投资农业技术的决定因素，而农地确权使得土地成为农户贷款的有效抵押品，提高了农民的投资能力和水平，有利于农业生产效率的提高。
　　实证研究来看，陈飞、刘宣宣[26]利用CHARLS（2011）数据，利用回归模型和PSM方法，发现农地确权不仅对农业生产效率有着直接的提高作用，而且会通过家庭耕地规模和农户信贷对农业生产效率起到间接提高作用;Melesse、Bulte[27]运用倾向值匹配法对埃塞尔比亚微观调查数据进行实证分析发现，农地确权将会提高农业生产效率;林文声[28]利用CLDS（2014、2016）的混合截面数据，通过中介效应检验发现，农地确权不仅直接提高农业生产效率，还将会通过增加农业短期投入、促进旱地转入、增加劳务人员家庭人数占比等途径提高农业生产效率。但是，也有实证研究得出了不同的结论。Hombrados等[29]实证发现土地确权对农业生产、农业投资和长期农业行为没有显著影响，可能的原因是农民对坦桑尼亚政府机构并不信任，加上土地征用合法化的法律规定，削弱了目前拥有正式土地所有权的农民对土地保障的认知;Jacoby等[30]通过实证研究发现农地确权对土地专用性投资没有显著影响，对土地生产力和土地价值影响不大。
　　（四）农地确权与信贷可得性
　　农地确权主要通过降低固定资产门槛、收入门槛、交易费用门槛、信息门槛等途径提高农民贷款可得性[31]。具体而言，首先，地权稳定性、土地价值的提高，交易费用、风险降低，以及土地抵押合法化降低了固定资产门槛进而提高了贷款可得性;其次，确权使得权能结构丰富且稳定，强化了农户的人格化财产，且增加了财产性、经营性收入，降低农民的收入门槛提升获得信贷的可能性;再次，确权有助于金融机构在违约时化解风险保全债权，降低了金融机构甄别和防范成本，精简了交易流程，进而提高农户贷款可得性[31];最后，农地确权在一定程度上有助于农民贷款信息标准化，减少获取贷款的信息成本，激励农民学习金融知识，提升金融素养，进而提高获取信贷的可能性[32]。
　　米运生等[31]利用2014年于安徽、江西、广东的调查数据分析发现土地确权促进了农村金融市场的发展，信任机制向着制度化发展，提高了农地作为抵押物的有效性。林文声等[17]利用CHARL（2011、2013）的数据，在研究农地确权对农地投资的作用路径时，发现农地确权后，贷款可得性显著提升。王梦珺[33]通过对苏、鄂、鲁707个农户调查发现农地确权对信贷供给和信贷需求都起到提高作用。
　　（五）农地确权与劳动力转移
　　梳理文献资料发现，农地确权会通过风险降低效应、资产增强效应和收入效应来影响劳动力外出务工[34]。第一，农地确权明确了承包地的四至权属等信息，降低了农地流转纠纷概率和农地被侵占的可能性，使其能放心转出农地而外出务工。第二，资产增强效应是指农地确权能稳定农户经营农地的收益预期，促使其加大对土地的投入，包括劳动投入，抑制劳动力外出就业。但现阶段由于非农行业的发展和就业机会的增加，再加上从事农业的比较效益低下，农户往往将农业副业化，甚至将耕地抛荒，对农业长期投资倾向不高[35]。因此，农地确权带来的资产增强效应并不明显，难以对农村劳动力的外出务工产生阻碍作用。第三，收入效应是指农地确权后一方面会增强农地的可交易性，提升农地的交易价值和流转价格，使农地转出户获得更多租赁收入;另一方面，农地确权赋予农地抵押、担保权能，能够缓解外出劳动力的资本约束，两方面的收入支持能够在一定程度上增强其外出务工意愿。 　　实证研究来看，研究结论并不一致。多数学者认为确权对劳动力转移有着正向影响。Janvry等[36]针对墨西哥的实证分析发现，土地确权显著促进了农村劳动力转移，而确权前农地产权不安全和非农就业机会多的地区这一影响更明显;许庆[35]利用CHARLS（2011、2013）数据进行了实证分析，发现农地确权促进了劳动力转移。但是也有学者有着相反的观点，Brauw和Mueller[37]研究发现，土地产权可转让性提高对劳动力转移有一个很小的负向影响，土地产权完善会促进对农地的资本和劳动投入，从而抑制劳动力转移。
　　（六）农地确权的其他影响
　　已有研究在农地确权对农户参与土地合作、农民收入、农地抛荒等方面也有涉及。罗明忠[38]利用广东省249份农户的数据研究发现，农地确权对农户参与土地合作社有显著促进作用。宁静等[39]利用中国人民大学和国务院扶贫办于2017年在我国8省16个贫困县的调查数据，发现农地确权提高了贫困户的财产性收入、劳动收入，并改善经营状况，使贫困户获得更多收益。罗明忠等[40]利用四川、河南、山西3省的调查数据，分析发现农地确权能减少农户的抛荒行为，但其主要通过农户增加对自有农地的耕作来实现。
　　三、研究不足与展望
　　（一）农地确权的衡量与数据选取
　　目前学者采用的数据大体可分为全国性样本数据（CHARLS/CLDS）和区域性调查数据。具体而言，数据大体可分为以下三种：第一，北京大学的CHARLS数据（中国健康与养老追踪调查），确权调查时间是2011年，涉及确权的有两个问题：“近5年内村庄是否进行了确权，确权是哪一年”、“村民是否领到了土地承包经营权证，领到证是哪一年”，该数据调查时间较早，可能并不能准确反映新一轮的确权情况。第二，中山大学的CLDS数据（中国劳动力动态调查），CLDS（2014、2016）中，涉及确权的有一个问题：“目前，您家是否已经领到了农村土地承包经营权证”，该数据只有一个确权相关问题，农地确权的衡量指标受限。第三，自己调查的数据，确权的衡量指标较全面，但样本量往往较小。
　　全国性调查数据样本数量大，但是农地确权的衡量指标受限，而且全国性数据受时间因素限制较为明显，可能并不能准确反应新一轮确权的情况;区域性自主调查数据虽然问题设置更加灵活，但要想获取高质量的数据可能需要充足的经费支撑，并需要高度重视调查过程的组织和质量控制;另外，鲜有研究从感知层面进行农地确权问题的检验与衡量，而法律上和实际的产权安全需要通过农民土地产权安全感知才能最终影响农民的土地利用行为。因此，确权衡量指标应全面、科学，考虑尝试从感知层面设置问题进行确权的衡量;数据选取与调查要严谨，尤其是课题组自主调查时，既要考虑问题设置的合理性、科学性，也要考虑数据的可靠性、代表性。
　　（二）农地确权与作用对象的内生性问题
　　多数学者并未考虑农地确权的内生性问题，少量考虑内生性问题的研究在方法选择上存在不足。有学者在处理内生性问题时基于工具变量采用ivprobit模型对二元选择模型的内生性问题进行处理，但这一模型要求内生变量必须是连续变量，然而，农地确权是二元选择变量，并不能采用ivprobit模型进行处理。忽略内生性问题或内生性问题处理方法选择不当无疑会影响结论的可靠程度。因此，实证研究中要考虑内生性问题，并采取合适的方法解决内生性问题，同时也要对影响机制的逻辑进行细致地思考，避免对实证结果和结论强搬硬套。具体而言，由于农地确权是二元选择变量，并不能采用ivprobit模型进行处理，而Stata15提供了擴展回归模型（Extended regression model）框架，包括四个子块：eregress、eprobit、eintreg和eoprobit来处理内生性，分别对应因变量是连续变量、二值变量、区间变量和有序变量的情形，可以同时处理解释变量的内生性、处理效应中政策变量的非随机分配和样本选择问题。eprobit命令可以用来解决probit模型的内生性问题，同时适用于内生变量是连续变量、二值变量和有序取值的变量。
　　（三）农地确权的滞后效应
　　有研究指出农地确权对农地流转或土地投资并无显著影响。这不禁引人思考，是真的没有影响，还是由于滞后效应并未产生影响？在此方面，胡新艳、罗必良[18]研究发现农地确权虽然未对农户实际流转行为产生促进作用，但是显著提高了农户的农地流转意愿。这表明，确权政策的落实到影响农民决策行为需要一段时间，但众多研究并未考虑滞后效应的存在。因此，进一步研究需要考虑农地确权的滞后效应。
　　（四）农地确权影响研究仍待补充
　　农地确权是农村产权制度改革的重要举措，是解决三农问题的关键步骤。虽然农地确权的效应研究已经较为丰富，但是农地确权对农民收入、农村扶贫等关键问题的研究相对薄弱，学者们有责任重视前述问题，做进一步研究，丰富农地确权效应理论。
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