飞地经济发展研究:一个文献综述

作者:未知

  摘要:飞地经济是一种能有效突破属地化管理原则的区域经济合作模式,目前在全国各地得到大范围实践推广,在获得国家明确鼓励支持后逐渐进入发展新阶段。国内学者对我国飞地经济现象进行了大量研究和解读,且与国外学者的研究视角存在较大差异。时国内外相关文献进行述评,重点介绍我国飞地经济发展的特征、类型和效应,以及发展面临的困境和解决策略,最后合理提出飞地经济未来研究的关键内容。
  关键词:飞地 飞地经济 区域合作 文献综述
  行政区划壁垒从根本上禁锢着区域协同发展,降低了经济效率。打破区域行政壁垒,形成跨界合作是优化区域空间结构和增强区域竞争力的重要手段,能够使区域利益得到帕累托改进。飞地经济是一种特殊的经济地理现象,顺应区域合作的时代特征,如今在全国遍地开花,为我国区域体制改革和区域经济协调发展找到了新的方向(冯云廷2013)。
  2017年6月,国家发改委等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。飞地经济这种跨区域协同发展的新型合作机制再次受到关注,也体现了国家统筹全国地域产业分工和重塑经济地理格局的全局一盘棋的战略思想(吴福象2017)。《指导意见》的出台标志着飞地经济发展将进入新时期,所以对已有研究进行总结归纳、分析探讨对于指导下一阶段的理论研究和实践操作具有较大价值。
  一、飞地经济概念及与共建园区的辨析
  飞地经济和飞地这种特殊的人文地理现象关系密切。张晓青,任建兰(2012)和冯云廷(2013)认为飞地是位于其它国家境内而与本国不相毗邻的领土,或同一国家内位于某一行政区域包围之中而为另一行政区域管辖的土地。比如美国位于古巴境内的关塔那摩、西班牙位于法国境内的利维亚、我国河北廊坊的“北三县”等。学术研究中关于飞地概念没有大的争议,阐述基本类似,相关法律对飞地也有准确的界定。
  我国在地方经济的发展中创新性地赋予飞地以中国特色的含义:一块土地所有权属于一个城市,而使用权属于另一个城市(黄伟,李玉如,华宜2007)。这使我国产生了本质上异于国外的飞地经济现象,增加了新颖独特的研究视角。
  飞地经济最早是地方自发的经济探索行为,包括福州永泰县马洋工业集中区、江苏的江阴一靖江工业园区、大连长海(皮口)海洋渔业加工园区。因为是一种新的经济现象,最初的概念界定显得粗糙混乱。安增军(2008)提出了比較规范准确的界定,即飞地经济是指两个互相独立且经济有一定落差的行政地区打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。张冉,郝斌,任浩(2011)的观点和其类似。之后,杨玲丽(2014)、张鑫(2014)、张飞明,喻岚屏(2015)、曾贵,徐运保(2016)、李琳,刘莹,黄跃(2017)等,及其他学者对飞地经济的概念认识基本上统一下来。
  另外,现有研究不注意对“飞地经济”、“共建园区”、“异地共建开发区”等概念进行区分,往往混为一谈,相同的案例同时运用于不同的主题研究中。
  飞地经济通常以共建园区和项目开发为纽带,杨玲丽(2015)把共建园区等同于飞地经济,孙君,姚建凤(2011)认为江苏南北共建产业园是“飞地开发区式”的。陈建军(2012)认为飞地经济又可称为“异地合作共建开发区”、“飞地开发区”、“产业转移合作园区”。邢磊消建(2013)对异地园区的定义和飞地经济基本相同。这些都体现了对相关概念的不规范使用。
  飞地经济和共建园区的差别主要表现在合作主体范围大小的不同。对于飞地经济应~x3,X经济和行政区划结合的角度进行研究(麻宝斌,杜平2014),因为其主要涉及没有隶属关系的独立行政区域的政府层之间的合作(张冉,郝斌,任浩2011)。
  跨区域共建园区是发达地区成熟园区及企业与欠发达地区及新兴园区的一种共赢发展方式(范轶芳,刘长东2013),是两个独立行政区的经济体实施的跨空间经济合作(胡俊峰2014),也就是说联合开发区的共建主体包括行政管理主体和市场主体,范围更广。邬晓霞,卫梦婉,高见(2016)提到的合作共建方,如中信国安集团、北京大学等属于非政府部门,不符合飞地经济是独立行政区之间合作的限定。
  不同合作主体的组合产生多种合作模式,存在不同的优劣势,如园区与企业合作共建模式存在明显缺陷:带动的产业转移规模小,不能形成大规模、组团式承接态势;缺少行政管理的作用力(吴骏,程瑶瑶2013),而这恰恰与飞地经济的特征和优势相反。
  综上,可以认为共建园区、异地共建开发区的合作主体范围大于飞地经济。飞地经济的合作主体是行政管理主体或政府派出机构,如园区管委会,而共建园区的合作主体不限于此,还包括企业、集团、科研院所等,这会导致治理结构和具体运营上存在一些异同。因此,可以认为飞地经济是共建园区的子集,把共建园区中合作主体均是政府或准政府机构的等同于飞地经济。
  二、国外文献述评
  因为对飞地经济认识角度的不同,国外学者对飞地经济的研究与国内有很大区别。吴素春(2013)认为国外学者侧重于对民族(移民)飞地经济、资源型飞地经济和外国直接投资(FDI)形成的飞地经济这三种模式的研究。
  (一)民族飞地经济
  民族飞地经济的时空演变,民族飞地经济对就业市场的影响,以及民族飞地经济中企业家的作用是国外学者的重点研究。Chiu和Mai(2005)以多民族的视角,从空间与时间上分析了唐人街的越南商业变迁,认为多伦多唐人街正逐渐变得越南化。学术界对于移民飞地经济是否会给移民带来比主流经济更高的回报,意见不统一。另外,民族飞地经济可以给人们提供更好的就业机会,但也存在对女性雇员的剥削(Kathleen 2001)。
  民族企业家可能带来非经济效应,特别是企业家群体的社会嵌入营造了独特的社会环境,促进社会发展(Min,Myungduk2010)。伊朗、以色列和韩国等创新氛围浓厚的国家的大量移民进入美国,这些移民创建的飞地经济,很大程度上刺激了美国城市经济的发展(Edward 2007)。   (二)资源型飞地经济
  旅游飞地是资源型飞地经济的重要类型,以博茨瓦纳的奥卡万戈三角洲为例,Joseph(2005)发现奥卡万戈旅游业以外商投资为主,大部分旅游收入流到国外,飞地当地工人工资微薄,且旅游业与当地经济联系较弱,最终对奥卡万戈地区的农村扶贫效果甚微,未能促进当地经济发展。Craig(1982)研究了巴布亚新几内亚大型采矿项目对宏观经济的影响,认为这些大型采矿项目就像“飞地”,与当地经济的直接联系十分微弱。
  (三)FDI形成的飞地经济
  一般认为FDI有助于缩小国家之间的贫富差距,促进可持续发展。Kevin和Lvuba(2007)在考察FDI的经济影响以及FDI与社会、环境的关系之后,提出了不同观点。他们认为FDI在短期内可以创造就业、吸引资本,如墨西哥通过签订北美自由贸易协定和出台自由化政策大量吸引FDI,然而墨西哥并没有达到预期的经济和环境效益。另外,以FDI为主的飞地产业,技术溢出效应非常有限(Ari Kokko 1994)。
  国外学者对三种飞地经济模式的研究,既包括从人口、移民、就业等社会学视角的研究,也包括从经济学视角研究飞地经济的“异质性”会带来哪些正面或负面效应。国外研究的对象、视角虽与国内不同,却仍具有一定的启示意义。例如飞地经济园区能否顺利“嵌入”飞入地,对当地经济发展的影响机制是怎样的?对飞人地的社会结构、生态环境会产生怎样的影响?这些问题在国内现有研究中没有受到重视。
  三、国内文献述评
  目前国内学术界对飞地经济的研究集中于近十几年来独立行政区之间主动合作建立的新型飞地经济产业园区(陈帅飞,曾伟2016)。在中国进入市场经济阶段后,尤其是上世纪90年代以来我国区域发展不平衡现象加剧,例如珠江三角洲与粤东西北地区、苏南与苏北的发展差距不断扩大,在异地从事经济活动使本地获得利益回报成为飞地存在的主要原因。东南沿海地区产能过剩、资源约束趋紧、经济成本上升,中西部成为这些先发地区产业转移的理想承接地,大量合作建设的“经济飞地”开始出现(姚尚建2012)。可见,飞地经济能够产生的根本原因是区域之间的生产要素,如土地、技术、资本等存在明显较大的压力差。
  (一)飞地经济的特征和类型
  通常将输出经济与产业的地区称为“飞出地”,将输入经济与产业的地区称为“飞入地”(连莲,叶旭廷2016)。飞出地是转出生产要素的一方,通常经济较为发达;飞入地是承接生产要素的一方,具有一定的经济发展基础、区位和资源优势,开发强度较小(渠涛,郝涛2014)。
  李骏阳,夏惠芳(2006),李瑜(2007)指出飞地经济发展通常具有如下特征:空间分离性.飞出地和飞入地分属不同的行政区;环境差异性,飞出地和飞入地的经济、政治、人文环境存在客观差异;优势互补性,飞出地和飞入地在资源特征、社会环境上存在互补性;产业关联性,飞出地会选择与自身存在产业关联的飞入地进行产业转移、延伸;合作共赢性,利益是区域合作的出发点和落脚点,双方事先会在税收和产值分配上达成协议,实现利益上的共赢。
  飞地经济是一种新的经济发展模式,与传统的招商引资、产业转移和经济园区建设存在不同之处:在企业的转移规模上,由传统的点对点的企业转移转变为区对区的产业转移;在园区的承接内容上,由单纯的资金承接转变为管理和项目的复合承接;在区域发展模式上,不再仅是发达地区带动欠发达地区发展,而是互惠互利,共同发展(張冉,郝斌,任浩2011)。另外,飞地经济变一方治理为共同治理,实现了产业转移和生态文明建设的平衡(周柯,谷洲洋2017)。
  飞地经济已成为一种普遍的经济现象,按照不同的标准可划分为不同类型:按管理方式不同可以分为飞入地管理型、飞出地管理型、两地共管型,按投资主体不同可以分为飞出地投资主导型、飞入地投资主导型、共同投资型,按主体单元可以分为两地单飞型、多地单飞型、多地互飞型,按形成原因可以分为集约用地型、资源整合型、优势互补型、产业转移型和旅游飞地型。
  (二)飞地经济的发展效应
  飞地经济在全国范围内的实践越来越多,有些地方已经在发展规划中提出要积极发展飞地经济,《指导意见》出台更标志着其发展得到国家层面的肯定和推动,究其根本是因为发展飞地经济具有重大的实践价值。
  殷杰兰(2008)认为飞地经济在我国的实践,一方面通过稳定的制度构建帮助发达地区有序输出过剩资本,同时发掘新的可持续的市场空间,间接增加劳动力和自然资源供给;另一方面帮助欠发达地区获取短缺的资本、技术、人才、市场,纾解财政困难;特别是飞地经济开辟出经济体制改革的试验区,在一些地区跳跃式实行先进的适合当地实际的经济政治制度。
  飞地经济模式符合区域经济发展的客观规律,有助于破解土地利用瓶颈,避免重复建设,降低工业投入成本,实现生产要素互补和产业转移的顺利开展。飞出地能够拓展发展空间,加快产业升级,缓解环境压力,发挥增长极的辐射扩散和示范作用,飞入地则可以盘活土地等资源,获得资金投入、增加就业和税收。
  长远来看,飞入地引入了更先进的资源要素、科学技术和发展理念,有望打破本地由传统产业结构支撑的相对固化的经济社会发展格局,塑造地区创新发展的新空间和经济增长极点,最后通过溢出效应带动周边地区发展,增强区域发展呵持续性(陈建军,梁佳2012)。另外,飞地园区内的企业通过相互交流形成学习创新网络,有利于增强企业创新能力和区域创新水平(苗洁2016)。
  宏观上看,飞地经济作为一种制度创新机制,能够在保持不同行政区域独立性的前提下,实现区域互补发展,不仅促进了资源优化整合、区域产业梯度转移、集聚经济发展,而且最终对破解我国区域发展不平衡不充分的主要社会矛盾具有重要意义(冯云廷2013)。
  除了从经济学的一般视角分析飞地经济正面效应外,从政治学及公共管理学角度看,飞地经济涉及到地方政府间横向关系、政府职能和行政管理等,可以提高区域治理效能(谢召锋2014)。四川省阿坝州和成都市协商在成都郊区共同规划建设成阿工业园,“飞地经济”模式创造性地构建地区间横向生态补偿机制,促进我国生态文明制度体系建设(杨春平,陈诗波,谢海燕2015)。   关于发展飞地经济也存在一些争议。陈明森(2003)认为发展飞地工业并非长久之计,有可能引发飞地企业和本地企业的矛盾。林自新,郑国泽(2009)对飞地工业能否带动所在区域经济发展,是否具有可持续性,是否会割裂企业与当地经济社会的联系表示怀疑;另外可能使税收收入、财政收入、投资额、工业产值的计算出现混乱。吴素春(2013)指出飞地经济发展可能导致政府对企业行政干预过大,跨区域政策操作难度大,增加外商投资的交易成本,贸易条件和经营环境不稳定等。现实中一些失败的飞地经济案例证明这些质疑理应得到重视。
  另外,如果飞入地政府把经济增长目标趾于环境保护之上,就有可能导致不符合产业发展政策的高能耗、高污染产业转移至飞入地,陷入“先发展后治理”的老路,严重损害社会发展整体利益。袁卫民(2008)认为发展飞地经济确实能够实现飞出地和飞入地的互利共赢,但必须注意防止飞入地产业空心化、飞地经济演化为“孤岛经济”。
  (三)飞地经济发展面临的困境和对策
  从最初创造性的实践探索到今天的全国开花,过去十多年全国各地建立了大小数百个飞地园区,但有专家认为,迄今为止国内多数飞地经济并没有实现真正意义上的成功,飞地经济合作成功的范例并不多,甚至有些合作仅停留在酝酿阶段,如同范轶芳,赵弘(2015)所形容的“签协议,无机制,无落实,无跟踪”、“重前期,轻后期,重投资,轻产业”。
  在飞地经济发展过程中新情况、新问题层出不穷,对现行的行政和经济管理体制机制产生了冲击,改革创新是突破发展瓶颈的唯一出路。以发展经验丰富的江苏为例,江苏南北共建园区启动迅速、成效显著,但仍缺少一套稳定高效的长期推进合作机制,并且受宏观环境的影响,飞入地本身要素价格普遍快速上涨,有竞争力下降和发展后劲不足的危险,事实也证明设立较晚、规模较小的共建园区发展效益并不显著(蒋费雯,罗小龙2016)。
  查婷俊,刘志彪(2017)认为缺乏与时俱进的顶层设计使得飞地经济的可持续发展受到阻碍;横向府际关系不顺产生一系列摩擦和利益分歧;处于经济下行周期将导致双方合作的意愿迅速减弱,而且飞入地与飞出地的改革意识、价值观念不同也使得地区间合作以及产业转移困难重重。胡俊峰,杨凤华(2014)提出强化顶层推动,加强规划引领;创新合作共建方式,探索利益分享机制;各级政府创新体制机制,强化保障措施等推动江苏共建园区发展的对策。
  不同地区处于飞地经济发展的不同阶段,苏海红,杜青华(2012)针对青海,李琳,刘莹,黄跃(2017)针对湖南,朱绍勇,夏凡(2017)针对江西,吴骏,程瑶瑶(2013)针對皖江示范区,连莲,叶旭廷(2016)和张卓(2016)针对京津冀,张晓青,任建兰(2016)针对黄三角,分别提出相应的发展对策和建议。
  麻宝斌,杜平(2014)概括出飞地经济发展面临的普遍难题,他认为缺乏统一的顶层设计是制约飞地经济发展的突出困境,另外经济飞地管理机构权能定位的不明确、市场化运作特征不够明显、利益分配机制不够稳定、合作双方“硬环境”和“软环境”不能有效对接,都限制了飞地经济的发展。未来在实践和学术研究中尤其要重视这些普遍性难题的解决。
  (四)述评与展望
  飞地经济的本质是创造性地利用土地管理权来发展经济,让飞出地的优势资源与飞入地的土地管理权以某种方式相结合,发展园区经济,实现协调发展、互惠互利(张飞明,喻岚屏2015)。这与国外研究相比富含中国特色,可以说国内研究为飞地经济赋予了新的内涵和视角。
  飞地经济发展至今,关于其概念、理论基础、发展特征已形成共识,并且这方面的研究泛滥化、同质化较为严重。在研究对象上,早期多是对飞地经济的个案分析,如福建马洋工业集中区、江阴一靖江工业园区、大连长海(皮口)海洋渔业加工园区等。广东、江苏等东部沿海地区出现规模化建设后,针对两省飞地经济的解读大量出现,广东、江苏也成为发展经验和成果最丰硕的地区。因为正面效应显著,如今飞地经济发展模式在全国范围内得到推广创新,基本上各地都可以看到飞地经济的实践,类型也越来越丰富。
  江苏、广东、上海等地发展时间较长,湖南、江西等地发展时间较短,而地理位置上更偏僻的西南、西北地区则发展较慢,实践不多。面对不同的发展状况和问题,必须因地制宜采取针对性的发展对策,尤其应重视麻宝斌(2014)提出的五点发展困境。
  国内研究随着飞地经济在时间、空间上的拓展,逐渐由表及里,学术性和深刻性得到强化,但总体上看关于飞地经济的研究仍有很大的探索空间和价值。首先,从研究方法和视角上看,除了运用城市引力模型、结构相似系数,以及构建评价指标体系进行飞入地选址研究外(刘姿含2010;王冰2015),绝大部分研究都是定性分析,以介绍地方经验和提出对策建议为主,缺乏定量研究。为增强研究的精确性,未来应该考虑运用计量方法对飞地经济评价指标构建、飞地经济对区域经济发展的影响机制进行研究。同时,已有研究基本上都是从经济学视角出发进行讨论,但飞地经济也涉及大量的社会治理和行政管理问题,所以应当合理借鉴国外经验,从社会学、公共管理学等学科视角丰富已有研究。
  其次,从研究对象上看,飞地经济在地域范围上已基本覆盖全国,但已有研究中仍多是以某省、市、自治区为例进行分析,缺少全国性的整体布局分析,也尚未有对我国飞地经济发展历程的系统梳理和展示。未来更应注重从城市群、经济带和全国角度分析飞地经济的合理规划和战略发展(付桂军,齐义军2013)。《指导意见》中也提到鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区,共同拓展市场和发展空间,支持长江经济带建设。
  再次,从研究内容上看,个案介绍和剖析已显得泛滥,而对策建议仍多是泛泛而谈,可操作性不强。下一阶段研究应重视普遍性发展难题的解决。一方面,飞地经济发展所遇到的困难和矛盾根本上是来自于行政力量自身的作用,将来应更加突出开放式创新的特点,发挥制度创新效益,善于在组织、管理、体制机制等重点领域和关键环节取得突破。另一方面,互利共赢是飞地经济合作的根本目标,也是合作的预期效果。飞地经济的利益分配主要关注的是增值税、企业所得税等税种的返还比例和年限,以及GDP、工业总产值、固定资产投资额等经济指标的核算问题,但实践中大多是一事一议,无固定模式。实践和学术研究中仍要花大力气思考如何设计双赢的利益机制,实现飞地经济的可持续发展。
  最后。虽然研究角度和内容已经比较丰富,但是已有研究尚未深入挖掘飞地经济的本质问题,对于飞地经济为什么产生、有什么影响、如何响应,现有的解释多是零散的、逻辑不清的,未来的研究应提供更明确的、有说服力的解释。
  四、结语
  《指导意见》出台说明飞地经济在被国家层面鼓励支持的同时,仍有不少亟待解决的问题。文件中对合作原则、机制,规范指标统计口径和方法,加快统一市场建设等的指导仍然是粗线条的,具体如何操作仍需要基层主动摸索。关于飞地经济的学术研究已经比较丰富,但重复性工作较多,特别是实际中的难点仍未能在学术研究中加以破解。未来在实践中应该大胆赋予地方更多先行先试的优先权,集中力量破解发展的重难点问题,学术研究中则要善于探索、发现、总结好的经验做法,将具有普适性的政策经验进行推广,实现飞地经济的可持续发展。
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