民族地区政府公共危机管理能力提升研究

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　　摘要：我国是个多民族国家，民族地区的公共危机有敏感性、民族性、隐蔽性、民族矛盾转变性、盲目跟从性、明确动机性、目标性、复合型和区域联动性等特征。但我国民族地区政府公共管理能力还存在许多问题，主要是：危机意识淡薄、社会参与度不高，政府与社会合作不够;相关法制不健全;各部门相分割，机制不完善，协调能力差;对民族地区的特殊性认识不到位、信息管理及考评机制不健全等。提升的对策是：提高危机意识、深刻认识民族特殊性、健全相关法律体系、建立预警机制和协调机制、加强危机信息管理和绩效评估机制。
　　关键字：民族地区;公共危机;管理;能力提升
　　中图分类号：D630    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）20-0024-03
　　一、基本概述
　　（一）公共危机
　　按危机影响的范围、程度的大小、对整个社会价值观的威胁性程度，将其分为一般危机和公共危机。简单讲，公共危机是要以政府部门为主体，充分动员全体社会参与，并且调动整个社会的资源以及力量，来积极应对公共领域的危机。它主要强调其影响范围较大，或者是严重威胁了社会系统的基本价值观与行为准则的构架，需要在时间压力非常大、不确定因素极其高的情况之下，以政府部门为主体的公共部门做出关键性决策。公共危机有其独特的特征如突发性与紧急性、高度不确定性与严重威胁性、信息有限性与双重效果性、扩散性与全球性等。公共危机也有其自身的发展演变阶段，若从时间角度分析则可认为有前兆期、紧急期、持久期和解决期四个阶段。
　　（二）公共危机管理
　　公共危机管理是现代公共管理领域中的重要概念。关于公共危机管理概念的界定，有许多种说法。学者张小明认为：公共危机管理则是指对公共危机的管理，其管理主体为：政府部门、非政府部门（NGO）也包括企业等私人部门，甚至可以将公民个人涵盖在内。政府公共危机管理，是政府对公共性突发事件的管理，政府成为主要的管理机构。[1]12
　　（三）民族地区公共危机管理特殊性
　　民族地区公共危机指的是在民族地区的社会发展与日常管理过程中出现的不利因素与突发非正常秩序不受控制的状况。包括：不受人为控制的自然地理因素以及灾害，比如海啸、地震、火山爆发、泥石流等;人为造成的恶劣因素引起的危害等。民族地区的公共危机特征主要表现在以下几方面：敏感性、民族性、隐蔽性、民族矛盾转变性、盲目跟从性、明确的动机性、目标性、复合性和区域联动性等。
　　针对民族地区的公共危机所进行的管理，因民族地区的特殊性，也具有了自身的特征。民族地区的公共危机管理主要是以政府与相关部门为管理主体，结合民族地区公共危机的特征，运用有限手段，对民族地区公共危机实施有效管理，控制危机的发展势态和局面，减少给社会带来的负面影响与损害。[2]
　　二、我国民族地区政府公共危机管理能力现状分析
　　（一）公共危机意识淡薄，社会参与度不高，政府与社会缺乏合作
　　无论是从民族地区政府来说还是从社会公众来说，对于公共危机的认识程度和预防应对能力都比较薄弱，而危机意识的缺失则是最大的危机。由于长时间缺乏对危机问题的警示教育，在我国，无论是政府还是社会公民，公共危机意识相对普遍薄弱，对危机的诱因以及征兆的认识不充足，一旦危机真正发生时，可能会措手不及。危机意识的缺乏将导致应有的体系机制将形同虚设，协调与合作也将难以实现，相关的管理工作更是受不到相应的重视，从而使危机进一步发展，影响也将进一步扩大，有可能造成更大的危机。
　　公共危机的管理，不单单只靠政府部门，社会的全民参与十分重要。尽管政府是公共危机管理的主体与核心，但是政府部门在资源占有、人员结构、组织体系等方面的能力有限，必须依靠强大的社会力量，全民参与，各部门相互配合，共同应对公共危机。公共危机的管理不光是对政府能力的考验，更是对全体社会整合度的考验。民族地区具有其特殊性，在复杂的环境下，各个非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在公共危机管理中都可以起到积极的作用。就边疆民族地区而言，周边邻国较多，面临了更多更复杂的公共危机因素，如区域冲突与跨国贩毒等，国际性特征明显，而民族地区与邻国也沒有建立交往渠道，缺乏有效的合作，跨国危机管理能力有待提高。若全社会主动参与到危机应急管理的教育、培训与演练中，主动增强社会危险意识和风险防范与自救意识，增强国家间交流合作，公共危机也将被扼杀在摇篮中。[3]
　　（二）相关法制不够健全
　　目前，我国已经颁布有《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》以及其他相关的单项法律与法规，这些都是全国范围内的宏观意义上的法律。而在民族地区，此类的法律法规体系还是存在很多局限，针对性与具体操作性不强，颁布的应急办法与条例明显不全面。我国很多地区只有单行的法律规定，没有形成完整的危机应对法律体系。同时在执法过程中也是问题重重，执法力度不够，各部门相互推诿，职责不清，办事效率差，管理不严格等，这些都是因为没有相关的具体法律法规来约束公共危机管理过程中的一系列事情，导致了公共危机管理无章可依，公共危机管理能力得不到有效提高。[4]
　　（三）各部门相分割，运行机制不完善，工作协调能力差
　　在整个民族地区，各应急管理部门虽都已形成，但是在各部门横向配合过程中职责分工关系不明确，上下级之间、同级之间信息沟通不到位，职责交叉与脱节现象普遍存在，资源难以共享，缺乏统一协调领导。另外，应急管理的运行机制也存在很大的弊端。民族地区经济发展水平有限却又缺乏整体性的应急管理运行机制，容易造成各行其是，资源不能整合利用，浪费财力物力却达不到应有的管理效果，应急体系处于相对分散和粗放的状态。[5]
　　（四）对民族地区的特殊性认识不到位
　　然而，民族地区多数情况下是少数民族生产生活的聚居地，这些地区有其历史的传承性，有其自身的文化与文明。因而这些地区难免有其特殊性。加之国际和周边反华势力的渗透煽动蛊惑等因素，使其特殊性更加复杂化，而有的人对此问题的认识很不到位。自新中国成立以来，国家相继颁布了许多有利于民族平等、民族融合的相关政策。以保护我国少数民族地区人们的利益，并且制定民族自治等相关政策来实现真正意义上的人民当家做主。民族文化也得到了国家与社会的支持，民族地区的社会经济人文都得到了很好的发展。 　　（五）公共危机管理信息公开与绩效考评机制不健全
　　在民族地区发生突发性事件之后，很多民众却不清楚發生了什么以及事情的真相是什么，在危机事件发生之前，也没有收到任何告警。对于公共危机事件的相关信息处理，没有一个快速有效的信息公开处理机制，导致政府在危机处置过程中丧失了主导权和话语权，更重要的是失去了公信力和民众的支持。
　　在我国现行的绩效考核制度下，更多倾向于经济指标而忽视整体性的综合社会指标，公共危机管理的绩效考评亦是如此。指标不明确，责任不明确，考评机制不科学不合理，对于一些危机的发生，政府部门的个别领导更多是在考虑如何掩盖事实，而非紧急处理危机，将损失降到最低限度。奖惩结构与实际工作成绩不相符，出现本来不该承担责任的部门却承担了责任，应该承担责任的部门却不受任何影响的局面，严重影响民族地区公共危机事件处理的科学合理性。[6]
　　三、提升我国民族地区政府公共危机管理能力的对策建议
　　（一）提高民族地区社会整体危机意识，加强应对危机的教育
　　对于危机意识，不仅是民族地区的政府部门与管理部门要树立，作为该地区的人民为了自身的利益也应当树立强烈的危机意识。只有社会整体都有对危机的防范意识，公共危机事件的发生就缺少了市场，而危机管理部门也能在危机的源头上控制好危机的发展苗头。
　　加强整个社会的危机防范意识，政府就要对全社会进行相应的教育。不仅要强化政府部门工作人员的危机管理意识、知识和能力，还要做好对老百姓的宣传与教育工作，科学有效地引导老百姓的危机认识，大力传播危机应对的相关知识与技能，提高民族地区人们的自救与他救能力，从而提升整个民族地区应对公共危机的能力。
　　（二）健全民族地区公共危机管理的相关法律体系
　　制定并完善国家危机管理的法律法规和规章体系，加强民族地方政府应急管理法制建设，是政府危机管理系统中最重要的支撑。经过长期的发展，我国危机管理已经有一定的基础，但是不够全面不具有地区针对性，没有形成完整的应对体系。最关键的是我国宪法没有关于危机状态的规定，地方政府紧急管理权也没有明确的规定。所以，完善和协调与此相关的法律，规定各种制度与权责，补充现有法律漏洞，加大立法宣传力度，做好普法工作。政府部门在应对危机中要依法办事，做到有法必依，执法必严，违法必究。
　　（三）建立完善的危机预警机制以及合作协调机制
　　民族地区公共危机事件的发生与其自身应急处理方案不全面、应急能力较弱、预警机制不健全有重大关系。政府有必要提前对所有可能导致危机的各个因素进行分析归纳和总结，确立危机发生的指标体系，为危机发生和处置做好各方面的应对准备。尤其是针对可能发生情况组织模拟演练，锻炼危机管理人员的随机应变能力。划分好等级程度，针对不同等级程度的危机实施不同程度的管理。
　　对于合作机制的建立，不仅仅局限于应对危机时各个部门之间的合作与协调，同时也指政府与社会的合作，提高社会的参与程度。在应对公共危机管理的过程中，各部门的密切配合十分重要，建立民族地区政府公共危机管理综合协调机制，作为处理紧急事件的指挥与协调机构，全方位整合社会资源与社会信息，在危机管理中发挥核心作用;针对民族地区的特殊性，在进行管理时必须重视社会力量的参与，通过政策引导、支持、经费资助等多种途径，发挥非政府组织参与应急事务管理的积极作用，包括对社会民众危机意识的宣传教育、危机事务的处置等，使其成为民族地区政府应急力量的重要补充。另外，结合民族地区地理位置的情况，建立国际间的公共危机管理合作协调机制也十分有必要。[7]
　　（四）深刻认识民族特殊性，充分利用民族传统与智慧
　　自古以来，中国少数民族地区都有其独特的社会环境与自然环境，这就使得民族地区形成了具有自身特色的民族传统文化与社会风俗。在进行民族地区的危机管理时，民族特殊性既会是管理的绊脚石，也会成为管理的助推器，而这完全取决于地区政府对于民族特殊性的认识与掌控。[8]在充分认识民族地区特殊性的前提下，才能运用民族传统与智慧，对症下药，把控危机。
　　（五）加强危机信息管理，完善政府绩效评估机制
　　社会信息化的发展越来越快，信息成为重要的战略资源。建立完善的公共信息管理体系，是政府危机决策是否科学合理的重要依据。一方面政府部门要处理危机，掌握好各方面信息必不可少，在各部门之间搭建信息沟通平台，使各参与部门有了必要的信息才能有效解决危机，才能减少成本降低损失。另一方面民族地区经济发展水平有限，现代通讯不发达，沟通渠道不畅，极易造成信息的误传与谣言的传播，将直接关乎危机事件的影响程度。做好危机信息的公开工作，尊重人民的知情权，强化信息发布和舆论引导，重视舆论，正确引导舆论，及时辟谣，保证政府的公信力，凝聚人心。
　　从全国范围看，政府部门的绩效评估体系有待完善与提高，民族地区公共危机管理亦是如此。地区政府的绩效评估不应只看经济而忽略社会的整体性，由于公共危机管理事件存在的特殊性，着重点应该为社会公众的满意度，更加注重社会效果。在民族地区公共危机管理部门及人员中建立有效的绩效评估体系，对其进行有效的激励：工作做得出色到位的给予奖励;存在隐瞒危机，推脱责任的则给予惩罚。严厉杜绝不公平现象，权责明晰，增强民族地区政府部门与管理人员的公共危机管理能力，降低管理成本，提升管理效率，为民族地区人民创造稳定的社会发展环境。[9]
　　参考文献：
　　[1]张小明.公共部门危机管理[M].北京：中国人民大学出版社，2012.
　　[2]刘静.我国民族地区公共危机管理研究[D].济南：山东师范大学，2011.
　　[3]韩璐.我国民族地区政府危机管理研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2011.
　　[4]常春圃.政府公共危机管理能力提升研究[D].南京：南京师范大学，2008.
　　[5]冯涵.民族地区公共危机管理研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2013.
　　[6]谭军.新疆地方政府公共危机管理研究[D].乌鲁木齐：新疆大学，2006.
　　[7]刘国军.完善民族地区地方政府应急管理机制建设的思考[J].决策咨询通讯，2008（6）.
　　[8]房文双.民族地区公共危机管理体系建设的研究[J].前沿，2011（21）.
　　[9]加洋久美.甘肃藏族自治州公共危机管理能力提升及对策研究[D].兰州：兰州大学，2012.
　　作者简介：邱波（1989—），女，汉族，山西大同人，硕士，单位为广西城市职业大学，研究方向为城市公共管理。
　　（责任编辑：李直）
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