政府公共危机信息预警能力评价指标体系研究

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　　[摘要]公共危机信息预警能力是政府的一项重要能力,它由4个基本要素构成:公共危机信息预警资源投入能力,公共危机信息预警环境支持能力,公共危机信息预管理管理控制能力以及公共危机预警信息活动能力。依据这一分析,构建政府公共危机信息预警能力初始评价指标体系,并通过专家甄别、指标相关性分析和判别能力分析等环节对初定指标体系进行分析、优化和调整,进而建立起相对完善、科学的政府公共危机信息预警能力评价指标体系。
　　[关键词]政府　公共危机信息　预警能力　评价指标
　　[分类号]G203
　　
　　1　引言
　　
　　进入21世纪以来,特别是2003年之后,我国公共危机事件的发生成增长局势,基本上每年都会有较大的公共危机事件发生。如2003年爆发了非典型肺炎疫情,2004年出现了禽流感疫情,2007年发生手足口传染病,2008年爆发汶川地震,2009年又有甲型流感,等等。这些公共危机事件的发生,破坏了既定的社会生活秩序,对广大人民群众的生产、生活和生命安全产生重大影响,同时也对政府公共危机信息预警能力提出了巨大挑战。
　　面对公共危机事件的挑战,“危机预警是危机管理的第一步,也是危机管理的关键所在”。因此,有必要进一步提高政府的公共危机信息预警能力,以便于做好事先应对,同时也为事后“减少生命和财产损失,保护环境,促进多组织的协调奠定基础”。要做好这一工作,首先需要对政府公共危机信息预警能力进行科学的评估,否则就只能是纸上谈兵,不起作用了。本文试就政府公共危机信息预警能力评价指标进行研究,力求提出相对合理、科学的政府公共危机信息预警能力评价指标体系。
　　
　　2　政府公共危机信息预警能力内涵及要素构成
　　
　　要建构政府公共危机信息预警能力评价指标体系,首先要明确政府公共危机信息预警能力的基本内涵和构成要素。
　　对于政府公共危机信息预警能力这一概念的认识,不同学者都从自己的研究视阈,给出了自己的认识。如张成福等认为政府公共危机信息预警能力,“就是根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料,运用逻辑推理和科学预测的方法、技术,对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与判断,并发出确切的警示信息和信号的能力”。董传仪提出危机预警能力就是“指组织采取定量与定性相结合的方法,对危机的诱因及危机征兆进行事前检测与评判,并据此做出危机警示的能力”。结合以上学者的观点,笔者认为政府公共危机信息预警能力就是政府依托内部和外部的资源,通过获取、分析相关公共危机信息以及时提供危机警报和应急预案的能力。由此可见,政府要实现公共危机信息的科学预警,就必须有必要的资源投入,为信息预警提供必须的环境支持,同时具有良好的危机信息的管理、分析、控制能力。基于如此分析,可以将政府公共危机信息预警能力划分为4个部分:公共危机信息预警资源投入能力,公共危机信息预警环境支持能力,公共危机信息预警管理控制能力以及公共危机预警信息活动能力。
　　
　　2.1　公共危机信息预警资源投入能力
　　资源是紧急事态管理人员和物质保障。政府公共危机信息预警资源投入能力是其公共危机信息预警能力的有机组成部分,它反映出政府部门为实现公共危机信息的有效预警而对资源的占有情况。没有有效的资源投入,不具备足够强的预警资源投入能力,那么就很难实现公共危机信息的科学预警。在这里,公共危机信息的预警资源既包括相应的资金和物力支持,也包括人员投入和信息技术装备的支持。衡量政府部门的这一能力,可以初步设置如下指标:政府公共危机信息预警年度支出金额(C11)、公共危机信息预警支出占年度预算比重(C12)、政府公共危机信息预警人员数量(C12)、相关信息预警人员占政府机关人员比重(C13)、政府公共危机信息预警装备配备数量(C15)、政府公共危机信息预警人员培训情况(C16)、政府公共危机信息预警装备价格水平(C17)。
　　
　　
　　2.2　公共危机信息预警环境支持能力
　　政府公共危机信息预警能力的强弱,还深受预警环境的影响。如果政府具备较好的公共危机信息预警环境支持能力,就能够为信息的及时、准确预警提供保障。在这里,公共危机信息预警环境的支持能力主要有两个方面的内容:一方面是预警软环境的支持能力,包括政府机构主要领导的领导水平,政府机关公务员的素质情况,等等;另一方面则是预警硬环境的支持能力。包括政府机关危机信息设施情况,政府机关的办事环境等。公共危机信息预警硬环境支持能力与其软环境支持能力相辅相成,辨证统一。前者是前提、基础和保障,后者则是提升和升华,两者共同构成公共危机信息预警环境支持能力。衡量政府公共危机信息预警环境支持能力,暂时可以设置如下指标:政府主要领导危机意识强弱情况(C21)、政府公务员的危机意识强弱情况(C22)、政府公共危机管理系统的整体环境情况(C23)、政府公共危机处置协作程度(C24)、政府的公共危机公关能力(C25)、政府公共危机中的形象保持能力(C26)、政府与传媒机构的合作沟通能力(C27)、政府与社会公众的危机交流情况(C28)、政府网络的先进通畅程度(C29)。
　　
　　2.3　公共危机信息预警管理控制能力
　　政府的公共危机信息预警管理控制能力是保障公共危机信息预警各个环节相互协同、有效运转的重要力量。政府公共危机信息预警管理控制能力的强弱主要取决于两个方面的因素:①制度因素,即有没有设立相关的信息预警控制、组织的体制与机制,有没有设立相应的管理机构,没有制度安排的依托,没有相应机构的支持,公共危机信息预警控制能力就无从谈起;②方式与手段因素,方式和手段问题实际上就是桥和船的问题,桥和船的问题不解决,河就过不了,方式和手段的问题不解决,公共危机信息预警控制能力就很难体现。因此,衡量政府的这一能力,就可以考虑从如此两个方面人手,初步设计如下指标:政府信息预警机构是否设立(C31)、主管领导的领导水平(C32)、公共危机信息预警奖惩机制(C33)、公共危机信息预警战略规划情况(C34)、政府公共危机信息预警系统的覆盖程度(C35)、政府公共危机预警信息协同掌控情况(C36)、主管政府信息预警领导的职务(C37)、政府公务员的学历程度(C38)。
　　
　　2.4　公共危机预警信息活动能力
　　政府公共危机预警信息活动能力实际上就是政府通过有效资源运用,实现信息预警的能力,它是政府公共危机信息预警能力的核心部分,也是决定政府公共危机信息预警成败的关键。评价政府公共危机预警信息活动能力,可以初定选定公共危机信息源排查准确度(C41)、公共危机信息采集员的活动情况(C42)、公共危机信息采集手段先进程度(C43)、公共危机信息收集活动的广泛性(C44)、公共危机信息处理流程(C45)、公

共危机信息甄别分析的时效性(C46)、公共危机信息把握程度(C47)、公共危机信息预警的准确性(C48)、公共危机信息预警及时性(C49)若干指标。
　　通过政府公共危机信息预警能力内涵及要素构成的分析,并遵循评价指标设计的系统性、科学性、可行性等原则,笔者初步建立了一个政府公共危机信息预警能力的指标体系初始框架,如表1所示:
　　
　　3　政府公共危机信息预警能力评价指标的甄别与遴选
　　
　　3.1　评价指标体系的专家甄别
　　政府公共危机信息预警能力评价指标体系初始框架确立之后,并不意味着工作的结束,还有必要通过专家甄别手段,对其做进一步的科学化和合理化调整,以更好的满足政府公共危机信息预警能力评价的需要。
　　做到这一步,主要是通过聘请这个方面的具有实践经验的人士,或从事这一方面理论研究的专家,听取他们对笔者初步制定的政府公共危机信息预警能力评价指标体系的相关意见,在此基础上,对初定指标体系进行调整和优化。
　　依据上面的思路,笔者邀请了来自高校、相关研究机构、政府应急管理部门的20位专家,其中,10人是政府应急管理部门的相关工作人员,10人是从事政府应急管理的理论研究人员。然后通过问卷的形式对20位专家进行咨询,要求专家们根据自身的理论研究情况和实践情况独立地对政府公共危机信息预警能力评价指标体系A进行判断和选择,选定其中最重要的lO个指标,然后回收问卷进行统计。如果第i个评价指标被Ni个专家认为是最重要的,则即为该指标专家评价值Fi=Ni/20。取临界值为F0,当Ni>F0时认为经专家甄别第i个指标是重要的,应予以保留;当Ni
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