论智慧政府建设体系的构建

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　　〔摘要〕 为建设人民满意的服务型政府，有必要选取更为先进的智慧政府服务模式。基于宏观制度设计层面构建智慧政府建设体系，需从其实质内涵、价值取向、建设主体、建设步骤、建设地点、建设方法等六个方面着手。 智慧政府的建设并不是一个简单的应用工具理性进行再造的过程，而是一个从观念到认识、从体制到机制、从知识到技能，在智商、能商和情商上都实现质的飞跃的过程。实践中，必须进一步加强智慧政府建设体系研究，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　 〔关键词〕 服务型政府;电子政府;智慧政府;服务模式
　　 〔中图分类号〕D63   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）01-0079-05
　　迅猛发展的现代信息技术，正日益成为推动政府治理与社会参与的一种重要手段，而现代化的“智慧政府”建设就是其发展的必然成果。党的十九大提出要实现“国家治理体系和治理能力现代化”总目标，其实现则离不开基于先进网络软硬件技术的智慧政府建设。党的十九届四中全会也提出，要创新行政方式、提高行政效能、建设人民满意的服务型政府，而建设智慧政府则是打造人民满意的服务型政府的一种新的行政方式。
　　新时代，作为智慧政务、智慧社区、智慧城管、智慧城市、智慧国家、智慧地球等各种“智慧体”建设的重心 〔1 〕，具有强大网络功能的智慧政府建设将成为我国建设社会治理共同体、人类命运共同体的重要环节。笔者通过系统梳理有关智慧政府的文献，发现现有研究已对智慧政府建设的概念、理念、技术、基础、内容等方面进行了一些有益探讨，但尚未形成一套完善的建设我国现代化智慧政府的理论体系。对此，聚焦智慧政府建设存在的问题，基于宏观制度设计层面，深入探讨有关智慧政府建设的理论体系和方案，可供政府决策者与管理者参考，从而更好地推动智慧政府的建设，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　一、智慧政府的概念与内涵
　　要建设人民满意的智慧政府，首先要了解其概念与内涵，以便解决智慧政府“是什么”的问题。智慧政府也叫智慧型电子政府、网上超级政府、智能政府、泛在政府、3.0时代政府等，它是由“智慧”与“政府”构成的“有机体”。“政府”是一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织机构及其委托人，而“智慧”则是通过为人赋能的“情商技术”来更好地动员其“智商”和“能商”恰到好处地发挥灵活、迅速、高效与创造式解决问题的功能作用 〔2 〕。那么，智慧政府就是政府通过利用信息和通信技术实现政府组织结构及其运作流程的重组与优化，以便超越时空限制来实现科学决策、快速办公、高效管理与便捷服务 〔3 〕。然而，现有研究过于关注智慧政府建设的技术性与功能性，尚未给予公众需求的挖掘及其无缝对接以应有的重视。基于智慧政府建设过程中所需的服务理念、建设主体、技术支撑、再造对象与服务目标等，本研究认为，智慧政府应是以满足公共需求为导向，政府部门及其委托者综合与深度应用为人赋能的物联网、云计算、移动互联网、人工智能、数据挖掘、知识管理等智慧技术优化重组现有资源，内外协同地再造公共服务供给的组织结构及其运作流程，进而持续为服务对象提供定制、全面、系统、智能、精细、负责、无缝隙的公共产品与公共服务的过程  〔4 〕。其核心是政府“智慧式”地满足公共需求，它主要包括政府部门、公共需求、信息技术、服务组织与流程、提供无缝隙服务这五个关键要素。一是建设主体：广义的政府部门。作为传统电子政务的“升级版”，智慧政府建设主体既包括直接服务于民众的行政机关，也包括立法机关、司法机关及其委托人。二是建设理念：公民需求导向。我们所建立的智慧政府既具有智能化与信息化的工具理性，又具有服务公众的价值理性，而且价值理性理应成为其建设的出发点及归宿。三是技术支撑：现代化的信息技术。智慧政府是一系列新兴信息技术研发、应用与普及的产物。四是再造对象：服务组织及其流程。智慧政府是相对于过去的科层制、数字政府、移动政府而言的，其再造对象是各种有碍于公民需求与政府服务“无缝对接”（包括未知的公共需求）的服务组织及其运作流程。五是服务目标或者结果：提供无缝隙服务。智慧政府无论是应用各种新技术来提质增效，还是应用新技术来挖掘未知的公共需求，都是为了提供“惠及所有人”“泛在”、主动实时、交互协同、高效智能的无缝隙服务（见图1）。
　　图1 智慧政府内部构成及其再造流程
　　二、智慧政府建设的价值取向
　　智慧政府不仅来源于讲究公共服务的经济、效率和效益这一目标，而且也来源于人工服务与技术服务的相互助益功能，因此，智慧政府建设应以经济、效率、效益和效能为其价值取向（见图2）。
　　（一）实现低成本的经济价值
　　花费最少的政府治理即使不是最好的治理形式，也是最好的政府治理形式之一。將现代化功能强大的信息技术应用于政府再造中，不仅可通过无纸化作业来降低政府运作成本，而且可通过替换政府部门中的组织机构及其工作人员来降低运作成本。与此同时，由于政府财政预算有限，政府也应依靠现代化的信息技术来提供公共服务。正是这种公共服务的“低成本观念”引导，才使得政府更为倾向选择智慧政府建设的服务模式。
　　图2 智慧政府建设的目标与价值体系
　　（二）实现快速供给的效率价值
　　政府不仅要考虑其投入，还要考虑其“投入—产出比”，以便实现“边际产出最大化”。在现实的政府服务过程中，致力于降低公共服务成本并不意味着一定能提高服务产出，而一味致力于降低服务成本，还有可能因为公共资源的投入及其配置不恰当而降低产出效果，进而降低政府的供给服务效率。党的十九届四中全会报告指出，要通过“创新行政方式”来“提高行政效能”，而实现以“投入—产出比”最大化为核心的行政效率目标则是提高行政效能的重中之重。为了提高公共服务效率，政府有必要选择智慧政府建设的服务模式。
　　（三）实现社会增益的效益价值 　　除经济与效率价值之外，追求社会效益也是推动智慧政府建设的一个重要原因。随着物质文化生活的日益丰富，人们也更为关注民众的权利、政府廉洁奉公、政务公开透明、生活绿色健康、经济与社会可持续发展等社会效益方面的议题。与文化创作工程一样，政府在智慧政府建设过程中也应将社会效益放在首位，坚持社会效益和经济效益相统一的建设体制机制。正是致力于获取更为总体或整体的效益目标，才使政府不遗余力地从事智慧政府的建设工作。
　　（四）实现工具增益的效能价值
　　目前，越来越多的公共管理者或研究者特别关注政府所使用的多种再造手段或再造工具的相互增益功能。通过人与技术的、组织的优化配置，能够发挥出“1+1>2”的政府再造功能。高技能人才与网络软硬件技术的优化配置能够获得高于单一条件下的产出效果，而将更为先进的组织管理理念与管理技术的优化配置也能够获得高于单一条件下的产出效果。在现实的公共行政与公共服务过程中，政府部门也确实能够通过嵌入先进的组织再造理念与网络软硬件技术来提供成本更低、服务更快、效果更好与更为清洁环保的公共服务。因此，工具或手段的相互助益功能也促使政府更加坚定地选择“人/组织—技术”优化配置的智慧政府服务模式。
　　三、智慧政府建设的主体
　　现代信息技术的应用打破了政府有关信息等各种资源的垄断，形成了政府、企业与民众等多种利益主体之间良性互动的局面。只有充分动员各种利益相关者参与政府建设，如政府部门、城乡居民、技术企业与其他主体，才能更好地推动智慧政府建设。智慧政府建设的主体包括：
　　一是政府部门。作为新时代国家治理的主体，政府理应成为智慧政府建设的至关重要的主体之一。作为国内拥有最大数据与最广资源的主体，政府部门拥有从事“惠及所有人”“协同各种主体”建设智慧政府的人财物与信息技术资源，而且，智慧政府的概念及其建设也是基于政府视角提出的。这就要求政府应充分应用互联网、大数据、云计算、物联网、数据挖掘、人工智能等各种现代化信息技术持续“再造”公众需求与政府服务对接过程中冗余的“环节”“节点”直至整个“流程”。因此，在建设更为高级的“智慧政府”过程中，政府部门不可或缺。
　　二是城乡居民。作为电子政务的“升级版”——智慧政府的建设也是以公民需求为导向的，其建设也是需要以城乡居民懂得应用先进的网络软硬件技术为前提的。随着移动终端价格的下降与国民收入水平的提高，普通居民也具有购买移动终端或智慧终端的能力，进而使建设智慧政府具有现实的可能性。 第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年6月，我国网民规模为8.02亿，互联网普及率达57.7%。其中，手机网民规模达7.88亿，网民中使用手机上网人群的占比达98.3%。与此同时，随着国民教育水平的提高，我国城乡居民也具备了应用网络软硬件设施的能力，从而進一步推动了智慧政府的建设。
　　三是技术企业。智慧政府的建设除需要具备服务需求者与服务供给者之外，还需要专门的技术性服务企业提供支持。作为以盈利为目的、以市场需求为导向的市场主体，技术服务企业承担着技术市场资源的配置与运营工作。技术研发工作离不开技术企业及其企业家，正如创新与经济发展论者熊彼特提出的“企业家与企业对技术创新与经济发展起着决定性作用” 〔5 〕。不仅如此，汇聚技术企业的是一群具有高科技专业知识的人才，他们将更有信心、更有能力助推智慧政府的建设。
　　四是其他主体。智慧政府的建设还需要其他资源或者具有比较优势的主体参与。具体说来，主要包括：具有智力优势的专家学者，其参与可为智慧政府的建设设计出具体可行的项目方案;新闻媒体拥有多种信息搜集与传播渠道，其参与可为智慧政府的建设提供大量数据;行业机构作为“局内人”，其参与可有效引导与管理内部成员;随着世界各国交流与合作日益频繁，国外技术企业与新闻媒体等利益相关主体的参与也可为智慧政府的建设助力加油。
　　四、智慧政府建设的实施步骤
　　智慧政府建设是一项庞大的系统工程。目前，我国还面临着尚未树立应有的服务理念、缺乏统一的顶层设计框架、专业化队伍薄弱、基础设施建设不完善 〔6 〕等方面的问题，有必要进行顶层规划与设计，以便有序推进智慧政府的建设。
　　（一）树立智慧式无缝隙治理理念
　　推行改革，理念为先。国家治理以公共需求为导向，所建立的智慧政府也要以公众需求为导向。与科层制政府、数字政府、移动政府有所不同，我们所建立的智慧政府还要求政府采取智慧的服务方式来实现公众需求与政府服务的“无缝对接”。这就要求政府部门及其服务对象要树立扁平、柔性、智慧的治理与服务理念，所有参与建设智慧政府的组织与个人应以智慧式治理理念来看待公共服务组织及其运作流程。为了实现公共需求与政府服务的无缝对接，介于公众需求与政府服务之间的服务组织及其运作流程都可以通过先进的治理理念（包括参与式管理、公众自治、市场化运作、网络化治理等）或先进的信息技术（包括移动互联网、云计算、大数据、物联网、数据挖掘、人工智能等）进行“再造”，公众需求也可根据其产生的数据流及分析结果进行预测。
　　（二）进行统一的顶层框架设计
　　以智慧式无缝隙治理理念为导向，进行统一的顶层框架设计，是有序推进智慧政府建设的前提。在新的发展阶段，政府相关部门应该进行智慧政府建设的总体规划与战略布局，树立“互联网+X”电子政务发展思路，通过建立一整套建设智慧政府的框架体系来发挥制度规划的引领作用，并对各相关部门的信息资源进行统一规划、统一收集、统一管理，最终实现政府服务与公众需求的智慧式“无缝对接”。
　　（三）打造专业化的建设队伍
　　智慧政府建设事关政府决策者（即高层管理者）、地方管理者（即中层管理者）、部门管理者（即基层管理者）、一线工作人员这四个层级人员的专业能力建设。首先，要以高层决策者或领导者的支持或切身投入作为智慧政府建设的“坚强后盾”，不断地培养其自身的高情商与高智商 〔2 〕。其次，要自上而下地强化地方管理者对智慧政府建设的重视程度，科学规划与推进智慧政府的建设进程。再次，部门管理者是推动智慧政府建设的主要力量，必须给予其相配套的人、财、物支持，有必要通过绩效考评与奖励来激励其投身工作。最后，要积极鼓励与奖励直接面对“用户”及处理“海量信息”的一线工作人员。此外，为了稳步推进智慧政府的建设，必须加大对管理人才与技术人才的专业培训力度。 　　（四）全面提升信息化建设水平
　　智慧政府的建设与发展依赖于社区、城市、国家、全球的信息化建设水平，依赖于提供服务的政府、享受服务的民众、负责运营的企业等各种组织或群体拥有并懂得应用先进的网络软硬件设施，涉及各个层级（包括社区、城市、国家、全球这四个地域层级）、各个服务领域（包括社会保障、医疗卫生、劳动就业、公共教育、交通出行、社区安防、社区服务、工商纳税等）、具有各种服务功能（包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、民意征集、政策制定、发展规划、科学决策等）的工作者（包括高层决策者、中层管理者、基层管理者与一线工作人员）。因此，应该综合建设地点、建设主体与领域，全面提升信息化建设水平，着力建设高信息化、全网络状的智慧政府服务模式。
　　五、智慧政府建设的地点
　　按照服务供给层级范围的大小，可将智慧政府建设的地点从小到大归纳为社区、城市、国家、全球四个层级。
　　一是社区。社区或村庄是智慧政府公共服务提供的基本单元。社区是“具有认同感和归属感的人组成的社会组织的空间或地域单元” 〔7 〕，每个人在其中可过“完整的社会生活”。20世纪90年代初，圣地亚哥大学通讯国际中心就提出了智慧社区的概念，并主张将其应用到政府服务、远程医疗、远程教育、电子商务等社区管理领域。由于地理临近与居住空间适中，社区居民之间往往容易形成共同意识与凝聚力 〔8 〕，因而，理应将社区视为智慧政府建设的首要地点。
　　二是城市。城市由社区构成，但又不仅限于社区。与智慧社区相比，智慧城市的概念萌生更早。2012年12月4日，我国住房和城乡建设部发布了实施智慧城市试点工作的通知。至今，我国已有200多个城市启动了智慧政务的建设 〔9 〕，深圳、上海等城市更是拟定了建设“智慧深圳”“智慧浦东”的目标 〔10 〕。城市拥有街道公路、绿地花园等各种现代化城市所需的基础设施，正因其资源丰富而成为大多数人向往的地方。为了更好地满足当地居民生活与工作的需要，城市理应成为智慧政府建设的重要一块。
　　三是國家。国家由城市构成，也不仅限于城市。党的十八大提出要“建设下一代信息基础设施”与“推进信息网络技术广泛运用”;十九大指出要建设“数字中国”与“智慧社会” 。国家治理的主体是政府，因而国家理应成为智慧政府建设的重要阵地。不仅如此，与社区、城市相比，国家因其管理的公共事务更为重要（如国防等）、涉及面更广与涉及人数更多而将成为智慧政府建设的重中之重。
　　四是全球。随着信息技术的日新月异，世界各国交流日益频繁，“地球村”的概念已由理想变为现实。早在2008年11月IBM公司就提出了“智慧地球”这一概念 〔11 〕。在经济全球化的进程中，世界各国都拥有更为强烈的应用各种现代信息技术推动经济发展的愿望。进而，为了协同各国共同推动世界政治、经济、文化、社会、生态、科技的发展，由各国政府组建的联合国势必将运用各种现代化的信息技术进一步推进人类文明建设。也因此，世界各国乃至全球将成为智慧政府建设的更大地域。
　　六、智慧政府建设的方法
　　基于智慧政府参与主体及其发挥的功能作用，理应采取政府主导、公众积极参与、企业技术运营、社会协同的智慧政府建设方法（见图3）。
　　图3 智慧政府建设的方法
　　（一）政府主导建设
　　政府是国家治理的主体，其在信息、资金、人力等多个方面拥有资源的比较优势，因而应该在智慧政府建设的过程中发挥主导作用。政府在智慧政府建设过程中应发挥以下主要功能：相关法律法规与行为规范的制定者，规划者与顶层设计者，建设资金的拨付者，部分公共产品与公共服务的供给者，智慧政府文化的建设者 〔12 〕，多元建设主体的协调者，网络治理的监督者 〔13 〕，等等。
　　（二）公众积极参与
　　公众集体发声、积极参与是智慧政府建设之源，公众拥有并懂得应用网络软硬件设施是智慧政府建设的必要前提。为了借助云计算、大数据等先进技术来了解与预测公共需求，有必要鼓励公众健康发声、积极参与。为传播公众呼声，就要通过价格杠杆与社会补贴增加普通民众购买网络软硬件设施的能力，同时也要通过加大教育投入力度来培养其网络软硬件设施的应用能力，进而不断加大公众参与力度。
　　（三）技术企业支撑运作
　　技术企业因其盈利目的而为智慧政府的建设提供可行性技术与建设方案，特别是研发有关云计算、大数据、移动互联网、物联网、人工智能、数据挖掘等各种新技术的企业更是如此。近年来，在一系列新技术（特别是云计算、大数据与物联网等）的支持下，社交媒体、协同创造、虚拟服务等应用模式持续拓展人类创造与利用信息的范围与形式，为智慧政府的建设打下了坚实基础。不仅如此，技术企业也可以通过网络软硬件设施的研发、运营与维护参与到智慧政府建设的过程中去。无论是进行技术研发与供给，还是智慧政府的运营与维护，技术企业始终发挥着不可替代的重要作用。
　　（四）社会协同治理
　　与智慧政府建设主体相对应，其他具有比较优势的社会组织或群体也应参与到智慧政府的建设中来。具体包括：技术专家与社科专家要为智慧政府的建设提供智力支持;新闻媒体应该成为民众“发声”的主要“窗口”，为智慧政府的建设提供“海量”数据;行业组织应该制定行业规范与运作规则，助推智慧政府的有序建设;加强国际交流合作，通过借鉴先进发达国家政府建设的成功经验并引进其先进技术来建设我国的智慧政府;等等。
　　综上所述，作为电子政务发展的高级阶段，智慧政府及其建设议题得到了理论界与实务界的高度关注。笔者从智慧政府的概念界定、建设必要性（价值取向）、建设地点、建设主体、建设步骤、建设方法等六个方面进行了探讨，基于宏观制度设计层面提出了一套建设智慧政府的理论体系。从中可见，智慧政府的建设并不是一个简单应用工具理性进行再造的过程，而是一个从观念到认识、从体制到机制、从知识到技能，在智商、能商和情商上都要实现质的飞跃 〔14 〕的过程。当然，人类社会在不断发展，政府改革也在不断完善，我们必须进一步加强智慧政府建设体系的研究，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　〔参 考 文 献〕
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　　责任编辑 李 雯
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