区块链技术推动政府治理创新的法律挑战与路径选择

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　　摘   要：在推进“互联网+政务服务”与“放管服”改革在提高政务处理效率的同时，在信息共享、信任、安全等领域仍存在诸多问题。区块链作为一种新的技术架构，为“互联网+政务服务”优化升级的实现提供了机遇。文章首先通过对比区块链下的政务与互联网模式的不同和优势，并结合域外地区的经验，阐述了我国政务创新领域引入区块链技术实有必要。其次，文章分析了区块链技术应用于政务领域对政府传统行政思维、管理体制、法律规范等带来的诸多挑战。最后，进一步提出政府治理改革路径与具体措施，以期为政府治理创新提供有益参考和借鉴。
　　关键词：区块链;政府治理;互联网+政务;去中心化
　　中图分类号：D90-052          文献标识码：A
　　Abstract： Promoting the reform of "Internet Plus Government Services " and " Streamlining administration " improves the efficiency of government affairs， but there are many problems in the fields of information sharing， trust， and security. Blockchain as a new technology provides opportunities for " Internet Plus Government Services " upgrading. The article first explains the necessity of blockchain in government governance by comparing the differences and advantages with the Internet model， and combining the experience in other regions. Secondly， it analyzes many challenges brought by blockchain to the government's traditional administrative thinking， management system， and legal norms. Finally， the specific measures of government governance reform are proposed in order to provide useful reference.
　　Key words： blockchain; government governance; internet plus government services; decentralization
　　1 引言
　　改革与创新，是活力政府的核心所在，政府治理创新已成为世界各国一项重要的议题。党的十九大报告强调“加强和创新社会治理，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”也为我国政府治理创新提出更高的要求。目前，在“互联网+政务服务”与“放管服”改革推动下，我国政务处理效率显著提升，但是仍存在网上政务服务平台不互通、数据不准确、信息不共享、系统不稳定等诸多问题，致使电子政务领域业务协同无法发挥最大效力。
　　近年来，作为比特币底层技术与基础结构的区块链技术快速发展，并逐渐从金融领域拓展至社会领域，为“互联网+政务服务”优化升级提供了新的契机。区块链技术的去中心化、不可篡改性、去信任化、可追溯性等特点，有利于推动政府角色转化，促进政府组织结构扁平化，构建政府信任共识，建设智能化和专业化政府。英、美等发达国家已陆续开展区块链政府建设的探索，通过PPP模式等方式将区块链技术和政府治理、公共服务提供相结合，并取得一定成效。那么，我国政务领域是否亦可以引入区块链技术。引入区块链技术对传统政府治理模式会产生哪些挑战以及政府应如何应对。
　　2 政务领域与区块链技术的适配性
　　在移动互联网等相关技术的推动下，我国政府治理从“电子政务”演进为“互联网+政务”的新阶段，随着信息技术的深化应用，区块链技术凭借其独特的技术优势在未来可发展为“区块链+政务”的升级版本。
　　2.1 互联网和区块链模式下的政府治理对比
　　“互联网+政务”指各级政务服务实施机构运用互联网、大数据、云计算等技术手段，通过构建网络服务平台，来整合相关业务信息，通过第三方平台为社会提供一站式办理的政务服务。但是，由于信任、安全、共享等因素导致跨地区、跨部门和跨层级之间的数据交换和信息共享仍未能实现。
　　区块链技术是利用块链式数据结构以验证与存储数据、利用分布式节点共识算法以生成和更新数据、利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全、利用有自动化脚本代码组成的智能合约以编程和操作数据的一种全新的分布式基础架构与计算方式。区块链的分布式、可追溯性、透明性、公开性等技术优势与“互联网+政务”的理念相契合，通过分布式账本、非对称加密和授权技术、共识机制和智能合约四项技術创新助力实现“互联网+政务”优化升级。因此，区块链模式下政府治理有助于打破“互联网+政务”的信用和安全藩篱，实现数据交换、信息共享、安全可信及公开透明。
　　2.2 区块链技术对政府治理创新的变革
　　区块链凭借其独特优势利于优化重构“互联网+政务”建设模式，会为政府治理创新开启一个新时代，打造更为高效的行政体系，推动政府治理创新的变革。
　　（1）促进政府组织结构扁平化
　　“互联网+政务”模式下政府部门仍沿袭层级制组织结构，存在自上而下推动行政行为因循实施效率低下、上下节制分明致使信息共享滞后和相互信任难等问题，特别是涉及跨层级、跨部门、跨平台、跨系统的业务操作。区块链基于分布式记账方式，通过去中心化和去信任的方式共同维护数据库的可靠性，借助在整个链上数据同步和共享实现节点之间数据的一致性，构建网络信任机制，形成一条“信任链”。基于区块链政府基础信息协同共享服务模式，各部门通过区块链系统上的节点实现点对点连接，通过共识机制和智能合约自动运行实现数据的存储、更新和分享，并在信息数据库得到备份和验证，从而解决上下级部门间信息交互与处理问题，建构更加扁平化的组织结构。 　　（2）提高政府治理公开化透明化
　　我国一直致力于打造“透明政府”，然而互联网模式在一定程度上并未真正实现上述目标。如民众往往只能看见行政命令的实施结果，因而在社会矛盾激化的情形下，民众不信任政府的决定甚至怀疑政府本身，极大的降低了政府的公信力。区块链技术作为一种分布式账本系统，使得点对点网络中每个成员都能读取和存储数据，有利于实现政府和民众组成的网络数据共享。不可逆的时间戳技术提供了一个完整的数据历史，为政府决策提供强说服力的证据。公众可以寻找记录验证数据，增强公众对政府的信任和满意度。同时，该技术也可使用到如食品、药品行业等关系社会公众人身安全的领域，进行同步记录、实时监测。
　　（3）加强政府数据系统安全稳定
　　政府数据系统中记载着大量关系公民人身财产安全、经济命脉及国家安全的相关信息和机密，要求该系统存储空间大、安全性高、记载高度集中。但是，互联网模式下政府数据库系统依赖于传统记载模式，一个节点的损坏泄露或被恶意地篡改和伪造数据信息，将会带来极其恶劣的社会影响，甚至威胁国家安全。由于区块链技术具有可追溯性、不可篡改性的特点，使数据永不可修改和永久保存，保障数据具有极强的稳定性。区块链的分布式存储能够确保数据存在于每一个节点中，多重数据备份提高了政府数据的安全性，避免因一个节点的失灵导致整个数据系统的崩溃。
　　（4）塑造社会信用方式去中介化
　　传统社会中两方主体产生社会交往和信用交易时，需依靠第三方中介信用机构提供信用担保，加大交易的成本，且即便借助于第三方机构，也常发生欺诈、信息泄露等问题。区块链技术借助哈希函数、不可更改前后顺序的时间戳等复杂算法严格界定区块的次序，利用非对称加密技术、共识机制和智能合约等新技术，保证信息的不可篡改和伪造，使各方主体可以直接安全高效的进行社会联系和开展信用交易。同时，区块链技术使社会信用方式去中介化，改变了传统中介组织的控制地位和权力，解决信息中介化带来的信息不对称和权力寻租等问题。
　　3 区块链技术应用政府治理的可行性
　　3.1域外治理经验借鉴
　　作为一种通过去中心化、自信任体系的方式集体维护可靠数据的分布式账簿系统，区块链技术大致经过了区块链1.0（数字货币）、区块链2.0（数字资产与智能合约）、区块链3.0（各行业分布式应用）三个进化阶段。越来越多的国家和地区关注区块链并采取明确的支持态度，包括20多个国家的总统首相级别的政治家提出用区块链应用政府治理。本文对当前区块链在各国政府的实际应用情况进行梳理和汇总，如表1所示，英、美等发达国家也已开展区块链政府建设的探索，通过PPP模式等方式将区块链技术和政府治理、公共服务相结合，在诸如身份证明、公证服务、信息登记等多个方向尝试实践，推动政府治理模式的创新和发展，表明了区块链技术应用于政务领域具有一定的可行性，可以为我国政府治理创新方向提供借鉴。
　　3.2 国内政府部门试点应用
　　在中央层面，2016年10月，工业和信息化部发布了我国区块链技术应用的第一份官方指导文件《中国区块链技术与应用发展白皮书（2016）》，总结了区块链的发展现状和趋势，分析其核心关键技术及典型应用场景，将区块链定位为提升社会治理水平的有效技术手段;2018年5月工业和信息化部发布《2018年中国区块链产业白皮书》，具体罗列18条国家层面跟区块链相关的政策及96条地方层面的相关政策。2019年1月中央网信办发布《区块链信息服务管理规定》，为区块链信息服务的提供、使用、管理等提供有效地法律依据。
　　在地方层面，截至目前全国至少已有24个省份或地区颁布了自己的区块链政策，主要在集中租房、扶贫、公证等领域。2016年底，贵阳市政府新闻办发布《贵阳区块链发展和应用白皮书》，计划2017年推进主权区块链首批试点应用12个场景，其中包括政府数据共享开放、数据铁笼监管、互联网金融监管等三个政务领域场景。2018年2月，杭州市政府工作报告中提出“打造区块链之城”，将区块链技术在社会治理的应用列入政府工作计划。2018年9月，深圳市税务局与腾讯合作开启区块链电子发票项目。2019年6月，重庆上线全国首个区块链政务服务平台。区块链技术应用发展不只是一场技术革命、经济创新，更是政府治理的创新，如上所述，我国多地已率先开始区块链政府建设的初步设想进入试点应用探索阶段，证明政务领域区块链技术应用的可行性。但相较于其他实体领域的尝试，我国在区块链技术应用于政务管理方面，仍大有前进空间。
　　4 区块链技术应用政府治理面临挑战
　　区块链技术通过变革政府机构业务流程、提升政府公共服务效率、保证政府运行基础安全等为政府治理带来机遇的同时，也带来了各种挑战，需要政府部门不断探索以应对新问题，更好的建设服务型新政府。
　　4.1 对行政思维理念的挑战
　　面對区块链带来的困难，社会各界莫衷一是。有的坚持“区块链大势所趋，不可逆转”应学习、培训区块链技术，持开放态度。也有的认为复杂技术向社会公众发行推广会产生危害和消耗能源。在政府领域，也同时并存两种声音。即便是支持者，也缺乏大胆创新应用区块链的意识。然而综合国内外实践以及新事物客观发展规律，区块链的发展趋势是明显的，政府不应固步自封，消极对待。但同时也存在对技术崇拜心理和盲目冒进行为，诚然区块链技术有诸多优势和机遇，也不能过度依赖区块链技术。主要是长期以来政府机构运行科层制的管理模式，单项沟通、垂直领导、以经验为主的行政体制，导致行政思维趋于保守。
　　4.2 对管理体系机制的挑战
　　区块链技术对传统的以政府机构为中心化、层级制的政府部门内部结构、政府和公民间信息不对称等特征的政府管理体系机制提出挑战。其中，最突出的便是传统中心化记账本和分布式记账本的问题，如何并行使用以及如何将新型技术与政府治理和公共服务之间的有效衔接。现有的管理体制和新兴技术的应用之间必然存在矛盾，如何把握好二者的区别亟待解决。 　　4.3 对传统法律制度的挑战
　　区块链技术的发展与应用也面临着法律规范空白和与现行制度矛盾冲突的问题，在探索区块链技术进步的同时，更需要结合实践对现行制度及时调整，填补法律空白。一方面，区块链技术的应用缺乏可配套的法律规范。比如区块链作为新兴技术，其法律性质和法律地位并未明确规定，以及其所衍生出来的相关数据、信息等物品性质也未予以确定，难以受到法律的规制和保护;作为联网技术的一种，随着技术的发展，区块链也将会由于其技术原理受到如伪装节点等技术攻击，侵犯相关主体的合法权益，需要政府制定明确的法律规范予以监管和保护。另一方面，区块链技术的应用有与先行制度矛盾冲突的地方，亟待解决。比如基于共识机制等自动确认的法律效力如何界定，与现行民法的意思自治是否冲突以及如果有冲突，该如何解决;非基于自然人或法人组织的意思自治而自动生成的智能合约是否属于《中华人民共和国合同法》中合同的一种，效力又该如何界定呢，以及合同不成立时、违反合同时又有何种法律效果。
　　5 基于区块链技术的政府治理创新的实现路径
　　如今我国正处于发展重要战略机遇期，面对现今国內外形势的深刻复杂变化，应用区块链技术与建设智能化、专业化政府的目标高度契合。但是，也要认识到在具体实施中的安全性、可靠性以及长期使用性仍存在一定的缺陷。为最大化发挥区块链技术的正面效应，政府部门及公众应在充分认识面临新挑战的前提下不断采取创新举措。
　　5.1 明确区块链应用集体共识，培养适应新技术理念
　　作为继互联网革命之后最有潜力引起第五轮颠覆性革命浪潮的技术创新，区块链凭借其固有的优势与电子政务的发展需求具有高度契合性。目前，多数国家的政府已经开始支持和推广区块链在政务创新领域的应用与推广，但是仍有大部分人对其认识不明或抱有质疑。应当明确区分区块链技术与虚拟货币，前者是虚拟货币的基础架构隶属技术创新，而有资本市场操作之嫌的虚拟货币仅是区块链技术在数字货币领域的实践应用，准确构建区块链技术应用的集体共识。政府机构应当结合我国国情，借鉴域外经验，转变传统行政思维，培养适应新技术的理念。
　　5.2 探索调整管理体制，创新政府与公民共同监管机制
　　坚持在区块链技术实践的基础上进行不断探索并调整管理机制，创新构建政府与公民多主体共同监管模式，建立系统的预防监控机制。多主体共同参与的分布式账本、去中心化和去信任化易导致责任不明、监管缺位。因此，建立政府、企业、社会组织、公民共同参与、录入、维护的分布式数据库，各节点应当对自己录入的数据信息承担责任，同时通过验证、辨别其他数据对其他节点担责，所有节点共同承担区块链的监管责任。亦可委托具有公信力的第三方独立监督进行核实，明确监管主体、监管责任，并设立激励机制，创新政府与公民共同监管机制。
　　5.3 完善配套法律规范，保障与现行法律规范协调性
　　应重点研究区块链技术在实施中的法律风险，及时健全区块链技术应用的法律规范和制度体系，填补规范空白以减少技术适用后果的不确定性。在推动区块链应用政府治理创新的同时，加强技术应用的顶层规划设计，为技术推动提供政策支持与法律保障。鼓励地方先行先试，在实践的检验中为国家制度总结经验。同时，理顺区块链新技术特征与现行制度的矛盾冲突，立足公共利益，根据区块链的技术特性，修改不适应区块链技术发展的法律规范，保障与现行法律的规范协调性。
　　5.4 借鉴“监管沙盒”选准技术应用突破口，采取有限发展策略
　　目前，区块链技术处于生长初期阶段，一系列的消极风险相伴而生，多呈现“先发展再规范”的状态，无法保证区块链应用风险的可预期性。而且社会治理涉及社会生活纵横向各个方面，多领域并驾深度发展难度较大。因此，为有效控制“试错”成本，各地区需要遵循地区发展实践选取如数字公证、确权鉴证等某个领域作为技术应用突破口深度推广，并以此基础延伸至其他领域。英国提出的“监管沙箱”作为适应新技术的监管模式也为区块链技术应用提供了一种思路。建立一个“容错空间”，以便减轻实践错误带来的损失和消极影响，并通过良性互动对实践中存在的问题提前进行改进，逐步推动管理机制的调整与完善。
　　5.5 涉及公民权利领域，注重人权保护与人性化设计
　　区块链技术在社会治理中的应用涉及公民的基本权益与社会的正常运营，诸如隐私权，一旦出现错误，公民的个人隐私将会泄露、数据信息将会丢失，从而造成严重的后果，引发诸多法律问题。涉及公民权利领域要坚决杜绝“先发展再规范”的状态，实行“规则先行”原则。治理创新的本质是为了改善民生水平，坚持以人为本的发展理念，技术创新进步不能以牺牲公民合法权益为代价，治理创新应注重人权保护与人性化设计。
　　6 结束语
　　作为一种新兴的、极具变革性的新技术，区块链技术犹如一把双刃剑，凭借其开放性、安全性、可追溯性等诸多独特优势为政府治理提供新的思路和推动治理创新，同时也会为政府治理带来机遇和挑战。如何处理区块链技术对传统政府职能带来的问题，如何保持区块链技术的发展与配套法律法规以及监管措施的同步等亟待解决。政府应抓住技术变革的机遇，不断更新自己的理念和提高治理水平，在积极推动区块链应用于其他领域的同时，更应该积极将区块链技术应用于政府治理和公共服务过程中，促进政府治理创新的变革，拥抱挑战。
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