关于构建城乡统一建设用地市场体系的几点思考

来源:用户上传      作者:林运雄 刘震宇

　　摘要 以全国农村土地制度改革试点市浏阳市为例，从分析构建城乡统一建设用地市场的背景及意义着手，提炼出浏阳市在构建城乡统一建设用地市场方面的经验，总结存在的问题并分析原因，然后提出构建城乡统一建设用地市场的对策建议。
　　关键词 城乡统一建设用地市场;问题;对策;浏阳市
　　中图分类号 F301.3 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2020）03-0244-03
　　Abstract Taking Liuyang which was a pilot city for the reform of rural land system in China as an example， starting from the analysis of the background and significance of establishing urbanrural unified construction land market， we extracted Liuyang’s experience in building urbanrural unified construction land market， summarized the existing problems and analyzed the reasons， and then put forward countermeasures and suggestions for building urbanrural unified construction land market.
　　Key words Urbanrural unified construction land market;Problems;Countermeasures;Liuyang
　　为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。笔者以浏阳市为例，分析了构建城乡统一建设用地市场遇到的问题及原因，提出了构建城乡统一建设用地市场的对策建议。
　　1 构建城乡统一建设用地市场的背景及意义
　　1.1 构建城乡统一建设用地市场的背景
　　长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等，城乡土地市场呈现明显的二元特征，集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一、权益保障不充分等问题已经成为统筹城乡发展的一个严重障碍。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”[1]，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能[2]，为建立城乡统一的建设用地市场提供了保障。
　　1.2 构建城乡统一建设用地市场的实质
　　改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效，但农村集体建设用地市场发展不平衡、不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。所以构建城乡统一的土地市场其实质是要统筹城镇建设用地与农村集体建设用地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系[3-4]。
　　1.3 构建城乡统一建设用地市场的意义
　　建立城乡统一的建设用地市场，将在如下3个方面产生广泛而深远的影响：其一，全面建立土地有偿使用制度，构建现代市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用;其二，缓解城乡建设用地供需矛盾，优化城乡建设用地格局，提高城乡建设用地利用水平，促进政府职能和发展方式转变;其三，切实维护农民土地权益，促进城乡统筹发展，保持社会和谐稳定[5]。
　　2 浏阳市在构建城乡统一建设用地市场方面的探索
　　根据2015年2月全国人大常务委员会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》[6]，浏阳市被确定为农村土地制度改革试点地区之一，改革内容涉及3个方面，包括农村宅基地制度改革试点、土地征收制度改革试点和农村集体经营性建设用地入市试点。自试点工作推进以来，浏阳市紧紧围绕城乡统一土地市场的核心要求，坚持以农村土地制度改革作为深化农村改革的有效载体，统筹谋划，积极探索，稳妥推進，完成了一些试点成果，取得了一定的改革成效，为构建城乡统一土地市场奠定了基础。具体推进了如下几个方面的工作[7]。
　　2.1 建立了一整套完善的农村土地配套制度
　　针对3项改革，运用系统的、整体的改革思维，统筹兼顾国家、集体、个人利益，探索出台系列配套制度，推动改革试点制度化、规范化。宅基地制度改革方面，采取试点先行，大胆创新、反复尝试，建立了《浏阳市农村宅基地管理办法（试行）》等6项制度。集体经营性建设用地入市改革方面，在学习其他改革试点地区先进经验的基础上，结合浏阳实际，研究制定了《浏阳市农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法（试行）》等8项制度。土地征收制度改革方面，通过经验总结、社会调查、专家论证、群众听证和公开公示等方式，研究制定《浏阳市土地征收试点目录（试行）》等3项制度，进一步规范了征地程序，健全了多元保障机制，畅通了群众维权渠道。
　　2.2 统一编制了村庄规划
　　《决定》强调，农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用[8]。所以要坚持规划先行，实行严格的用途管制制度。为此，浏阳市以美丽乡村规划提质行动和土地利用总体规划中期修改完善为契机，分批启动了全市多个村庄规划的修编工作，以此引导农民科学选址建房、合理布局工业及商服用地，确保节约集约用地。 　　2.3 统一对宅基地进行确权
　　《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这个决定进一步扩大了集体土地的权能，赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。而集体经营性建设用地要入市经营，就必须符合“产权清晰”这一基本前提。为此，浏阳市依据《浏阳市农村宅基地使用权及房屋所有权确权登记暂行办法》，按照不动产统一登记的新规范、新要求，对全市农村宅基地使用情况进行了摸底，并对多宗宅基地进行测量，办理了宅基地确权手续。
　　2.4 建立了城乡统一的地价体系
　　为充分发挥基准地价在土地资产管理和政府调控土地市场中的指导作用，充分显化土地资产价值，浏阳市于2016年启动了城乡地价一体化基准地价编制工作，通过制定科学的工作计划，统筹安排、合理调度，并严格依据技术规程和工作流程，先后经过外业调查、技术成果的编制、征求局内意见、召开听证会、征求市直部门意见以及市长办公会审查多个环节，历时近1年，于2017年初完成了全部的技术工作，通过省国土资源厅组织的专家审查。《浏阳市城乡一体化基准地价更新成果》实现了4个一体化——城乡基准地价更新范围一体化、城乡土地综合定级一体化、城乡地价内涵和水平一体化和城乡宗地修正体系一体化，为集体经营性建设用地入市提供了科学准确的地价体系和地价标准。
　　2.5 建设统一的交易平台和管理体制
　　根据《浏阳市农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法（试行）》第十一条和十二条规定，集体经营性建设用地入市主体委托市不动产交易中心发布交易信息，组织公开交易。农村集体经营性建设用地使用权原则上以招标、拍卖、挂牌方式公开入市交易（试点期间均以网上挂牌方式入市）。特殊情况需以协议方式入市交易的，入市主体应按相关民主决策程序表决同意并形成正式表决材料。目前浏阳市以不动产交易中心为管理主体，建立了线上线下的交易平台，将集体经营性建设用地交易系统单独作为窗口接入国有建设用地交易平台，并在统一的交易大厅办理交易事项。
　　3 构建城乡统一建设用地市场遇到的问题及原因分析
　　浏阳市为构建城乡统一土地市场，在推进3项制度改革以来，取得了一些成果，但也不可避免地遇到了一些短期内难以破解的问题，既有观念上、体制上、制度上，也有市場培育方面的原因，但究其根源，主要是我国农村土地市场的产生、形成和发展还没有从法律和制度层面加以明确和规范，尚处于自发和隐性的状态。
　　3.1 农村集体土地产权管理主体缺失及权能不完整
　　中国农村集体建设用地入市制度障碍主要表现为产权障碍，集中体现为所有权归属不清和使用权限制过多。所有权归属不清主要体现在农村集体土地所有权主体模糊，法律界定不明确。《土地管理法》第十条就出现村集体、村集体经济组织、村民委员会、乡镇农民集体、乡镇农村集体经济组织等多个土地所有权主体，可见所有权主体规定繁杂，加之农村集体、农村经济组织等本身范围宽泛，以及谁是农村集体土地合法代表法律上没有明确界定，必然导致农村集体所有土地主体虚位，产权运行中也必然会出现混乱。使用权限制过多，主要指《土地管理法》《物权法》《担保法》和多项土地管理条例，严格限定了农村土地使用权流转、抵押、出租以及用途，使得农村集体建设用地效率和价值发挥受到极大束缚[9]。
　　3.2 农民对土地制度与法规的认知与了解程度普遍不高
　　目前大部分村民对于我国现行的土地制度以及法律法规了解程度、了解的途径都还很有限，所以对集体建设用地涉及的权利范围、权利类型、权利行使方式等方面也无法准确把握，这也不利于农村集体建设用地市场的形成，因为这会导致交易双方在掌握交易信息、交易制度和政策方面不对等，所形成的市场必然会是一个半开放市场。这一方面与农民知识水平、法律意识有关系，更与政府和土地管理部门在普法宣传方面的力度有关。
　　3.3 传统利益格局难以打破，农民土地收益难以得到有效保障
　　农村集体建设用地入市目前还是以政府为主导进行开展，集体建设用地入市后增值收益分配个人所得与征拆中失地农民补偿保障如何更好地统筹协调依然是一个棘手的问题。另外，对集体土地上的拆迁，在集体经济组织投入大量资金后，由于个别拆迁户不理解、不支持、不配合，甚至故意漫天要价，因没有法律作后盾，导致项目用地无法交地，影响土地入市经营。
　　3.4 对社会保障的担忧，导致村民在观念上难以接受土地流转
　　农民存在根深蒂固的土地保障情结。在我国城乡二元体制下，农民长期游离于社会保障制度之外。尽管近年来农民医疗、教育等社会保障得到巨大改善，但是农民仍旧享受不到与城镇居民在住房、医疗、社会保障等同等权利，农民一贯视土地为生存安全的基本保障，加之农民普遍文化基础不高，安身立命技能比较匮乏，使得他们把农村土地特别是宅基地视为生产生活保障的最后屏障。这种保障情结，必然会造成农村宅基地退出障碍。另外受传统文化影响，农民对其成长的乡土有着深厚情谊，有着复杂而浓烈的难以割舍的情愫。几种因素并存，亦是农村建设用地入市艰难的根源。
　　3.5 农村集体建设用地技术支撑体系滞后
　　国有建设用地有偿使用已推行多年，各项制度和条例已非常完善和成熟，被社会广泛接受，其基本前提就是在符合规划、用途管制、产权清晰、节约集约的前提下运行，除此之外，地籍管理系统、地价体系建设、土地利用动态监测监管系统等是重要的技术支撑。集体建设用地要顺利入市经营，依然要参照国有建设用地现行的管理模式，要满足必备的制度和技术条件。但目前大部分农村地区，村庄规划编制还未完全完成、宅基地尚未确权、地籍管理系统、土地利用动态监测监管系统、地价体系建设也是跟不上集体建设用地入市的现实需求。
　　3.6 集体建设用地市场培育艰难 　　集体建设用地入市交易本质上也是一种商品交易，所以必然会受市场供求关系的制约。就目前农村集体建设用地而言，目前市场供求之间是失衡的，既存在结构失衡，也存在空间失衡，如在农村，商业、住宅、工业需求的程度完全是不一样的，另外，集体建设用地在城乡接合部和偏远山区也是有巨大反差的。從供求的绝对数量而言，显然是供大于求的，这一方面有潜在市场需求有限的原因，比如工业用地供应，如果在农村发展工业，农村基础设施配套落后，通讯、供水、对外交通都会存在障碍，且工业用地发展具有集聚效应，单独发展工业，显然会增加很多成本，企业投资时肯定会缺少积极性。另外如果供应商服用地，在目前城镇化的过程中，农村消费群体有限，人流很少，很多二级商业类型无法在农村有效发展。另一方面投资者对制度存在顾虑的问题，目前而言，集体建设用地的权能还受到很多限制，不少土地使用意向者，对产权的登记、抵押权是否可实现、对入市到期后的手续、费用等方面都还存有顾虑，这自然也会影响农村土地市场的形成。
　　4 构建城乡统一建设用地市场的对策建议
　　4.1 稳步推进集体建设用地法律、制度和政策等顶层设计，建立规范的土地入市后利益分配机制
　　在坚持社会主义公有制、维护社会稳定和保障农民权益的基本前提下，尽快修订土地管理法律体系，根据城市化进程和社会经济发展需要，对《土地管理法》《物权法》《担保法》等相关条款进行修订或补充，使之与农村集体建设用地入市相适应，同时与国有建设用地管理制度相接轨，进一步强化集体建设用地使用权，从而从顶层设计方面取得制度上的支持，推进统一市场的建设。
　　另外应在明确的制度规范下，建立具有公信力的可以行使集体土地产权的法人组织，并建立良好的利益分配机制。通过地方政府和村集体共同监管土地收益，共同决定土地增值收益分配方式，可解除农民的心里顾虑，促进农村土地市场的形成。
　　4.2 强化土地确权、规划编制、地价体系建立、信息系统建设等基础技术工作
　　要建立规范的集体建设用地市场，就必须借鉴和参照目前国有建设用地市场运行的成功做法。一是全面加强农村土地产权管理，全面清查已经流转的集体建设用地数量、用途、位置和目前使用情况，对符合政策要求的农村集体建设用地进行确权登记并发放土地权属证书，对村民宅基地、乡镇企业用地、集体公用设施用地进行系统测量，并按不动产登记管理办法进行确权登记。二是加强农村土地规划的编制，做到规划先行，请专业技术队伍，严格按技术规程编制城乡土地利用总体规划和控制性详细规划，不断加大土地督查力度，确保按照土地利用规划利用土地。三是严格依据《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》，建立城乡一体化地价体系，实现城乡基准地价更新范围一体化、城乡土地综合定级一体化、城乡地价内涵和水平一体化和城乡宗地修正体系一体化，以此确定地价标准，充分显化土地资产[10]。四是加强地籍和土地利用动态管理，在行政体制方面，安排专门的管理部门，建立农村土地入市管理台账，实行农村集体建设用地动态监测管理。五加强专业技术队伍的建设，城乡统一建设用地市场，尤其是农村建设用地市场是一个新鲜事物，需要面对新的制度和技术层面的问题，所以应加强工作人员的技术培训，建立一支经验丰富、专业能力强、技术过硬的管理队伍。
　　4.3 加强农村集体建设用地市场的培育
　　集体建设用地使用权交易类型包括出让、租赁、作价出资（入股）、转让、出租、抵押等。要盘活充分农村土地市场，应实行差异化的发展策略[11]。其一，稳步发展集体建设用地一级市场，应加强农村基础设施建设，减少城乡建设用地的土地利用条件上的差异，实现各项优惠政策，为社会资本参与农村土地市场建设创造条件。其二，通过行政手段，通过增量用地的控制，以供应计划的方式调控和引导城乡土地供应。具体做法为在积极盘活存量建设土地、提高土地集约利用水平的基础上，控制城镇建设用地土地增量，并引导利用农村集体建设用地。其三，采取先近郊后远郊逐渐发展的策略。当前，由于城镇近郊各项基础配套设施完善，受城市经济圈的辐射影响，加上土地价格相对国有建设用地价格具有比较优势，所以投资者更乐意购买近郊的集体建设用地，在近郊集体建设用地慢慢形成市场氛围的基础上，积极创造远郊农村集体建设用地市场条件，提高市场吸引力，让远郊农民可以享受到集体建设用地入市带来的土地收益。其四，紧密结合县域经济发展特色，依据新业态，利用集体建设用地发展适合本县域的产业。如浏阳市以烟花爆竹传统的支柱产业，花炮产业由于不受区位制约，就可以积极利用集体建设用地发展壮大;另外，浏阳市紧邻省会长沙，且风景秀丽，旅游资源丰富，休闲农业发达，所以就可以因地制宜，积极利用集体建设用地发展农家乐、民宿等第三产业。其五，积极发展集体建设用地租赁和抵押业务，在城郊结合部，充分利用存量建设用地，鼓励村民利用自建房屋租给城区务工者或将农村集体组织自建厂房租给企业，另外在农村宅基地使用权及房屋所有权确权登记的基础上，鼓励村民将农村宅基地使用权及房屋所有权进行抵押，并将抵押资金发展农业，从而为整个集体建设用地市场的盘活奠定基础。
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