注入强心针释放最大市场活力
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作者:孙鑫
3月增开一次主任会议，4月增开一次常委会会议，从3月18日到4月10日，《上海市优化营商环境条例》（以下简称条例）从草案提请审议到表决通过，只用了不到一个月的时间，却经历了数次调研并征求各方面的意见建议。它经常委会会议表决通过后立即开始施行，它的及时出台为受新冠肺炎疫情影响的市场注入了一剂强心针。
“急”与“慢”
“很急！”这是此次立法过程给人留下的深刻印象。
“条文总体感觉部门痕迹较重” “要注意将政府的工作语言转化为法言法语” “要凸显法律属性，减少政府的文件、政策色彩”……3月18日，条例（草案）一审时，多位常委会组成人员一针见血地提出意见。从主任会议到一审的短短几天，修改时间显然还不够。
会后，市人大常委会法工委马上紧锣密鼓地开展各项工作：条例（草案）向社会公开征求意见;将条例（草案）印发各区人大常委会、基层立法联系点以及有关社会团体征求意见;召开座谈会，分别听取相关行政管理部门、法律专家、部分企业尤其是外商投资企业的意见，注重在条例（草案）修改中吸收采纳相关成功经验和做法。
“建议将一表申请事项的办理时间不超过1个工资日修改为行政机关的办理时间是1个工作日” “建议在培训窗口服务人员时，既要培训现有政策，也要对历史遗留的问题和过去的政策进行培训” “建议进一步明确审批标准这些实质性审批要素”……企业对优化营商环境的期待也很急。时间虽然急迫，座谈会开得也急，但意见还是要慢慢听、条款要仔细改。市人大常委会法工委工作人员认真记录下每一条意见建议。
市人大常委会领导对该项立法也是高度重视，蒋卓庆主任、莫负春副主任多次听取专项工作汇报，就立法中的重要问题进行研究，提出要按照将上海建设成为卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的目标，充分体现政务服务“一网通办”、自贸区和临港新片区改革创新举措等具有上海特色的内容。
肖贵玉副主任就条例（草案）召开座谈会听取意见和建议。莫负春副主任分别会同许昆林副市长、汤志平副市长召开专题协调会，就企业登记形式审查、工程建设项目审批等问题进行研究。
在立法调研的基础上，市人大常委会法工委会同市人大财经委员会、市发改委、市司法局、市市场监管局、市住建委、市规划资源局和市高级人民法院等部门对条例草案进行了多次会商、修改，针对每一条建议逐条对照研究，提出了草案修改稿。4月9日提请市人大常委会会议再次审议前，市人大常委会法工委就草案修改稿五次征求常委会组成人员意见，两次征求市政府及相关部门意见，并根据反馈意见作了进一步修改、完善。
“开”与“关”
“以市场主体获得感为评价标准。”条例十分注重营商环境评价体系的要求，强调要以市场主体和社会公众满意度为导向来推进优化营商环境的改革。
营商环境是一种软实力，但需要硬举措来保障落实。在世界银行发布的《全球营商环境報告》中，“开办企业”和“办理施工许可”是两项重要的指标，其中，开办企业的手续数量、耗时天数、所需成本和办理施工许可证的程序数量、所需时间和资金成本是具体的量化指标。
如何让企业“开”得快、“开”得便利、“开”得成本低？条例梳理和回应了本市大调研中企业反映的最关心、最直接、最现实的诉求，充分学习借鉴了兄弟省市的先进经验和国际上的最佳实践，提出工程建设项目“一站式”审批、对企业设立和变更相关材料“形式审查”等。
企业在申请设立、变更登记事项时，相关部门仅需对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。“这将极大促进贸易投资便利化，进一步激发市场主体活力。”市人大法制委主任委员陆晓栋表示，“对企业登记实行形式审查，申请人必须承诺所提交的章程、协议、决议和任职资格证明等材料真实、合法、有效，那么市场监管部门可以对提交的材料进行形式审查”。
企业开办的“完成时间”也在条例中进一步被明确，申请人通过“一窗通”网上服务平台申办营业执照、印章、发票、基本社会保险等业务，材料齐全、符合法定形式的，政府有关部门应当当场办结;不能当场办结，应当在一个工作日内办结。
条例还明确，社会投资的低风险工程建设项目的建设工程规划许可和施工许可，可以合并办理，全流程备案、审批时间不超过十个工作日。
在世界银行最新发布的《全球营商环境报告2019》中，中国的10项参评指标，“办理破产”的得分最低，而且相比上次报告，此项指标得分无变化，排名在下降。“开”得方便，也要“关”得顺利！但事实上企业“破产难”已经是困扰市场多年的问题。
审议中，有的委员和部门认为，关于企业破产处置的内容较为原则，建议增加破产重整、破产财产处置、破产企业职工权益保障和破产企业税费减免等规定。有的委员建议在条例中明确破产管理人相关权利和义务。
最终，条例综合采纳各方意见建议，提出“本市建立市人民政府和市高级人民法院共同牵头、相关部门参加的企业破产工作协调机制”;分别就破产财产处置、破产企业职工权益保障、破产企业税费减免、破产企业重整救济等内容作出规定;还就破产企业重大财产处分、破产管理人权利、破产企业注销登记和破产管理人协会等作出了规定。
“严”与“宽”
“‘政府诚信’是营商环境里非常重要的要求，目前写得太单薄。”在一审时，高小玫副主任提出，条例（草案）对社会公众的承诺、工作性的宣誓、信息公开的内容、政府失信所要承担的责任等，写得不够，应当充实。
“相对于北京和广州，上海的监管非常严格，企业成本高。” “建议政府部门不要随意将企业纳入失信名单。”……企业代表们也对政府部门提出了更高要求。
聚焦当前市场主体反映强烈的营商环境主要问题和关键环节，着力增强立法的可规范性、操作性和实效性，是此次立法的本义。
“刀刃向内、自我革命。”此次立法旨在营造宽严适度的监管环境，如大力推进“证照分离”改革，规范涉企收费事项、完善公共资源交易管理制度等;探索建立拖欠账款行为约束惩戒机制，通过预算管理、绩效考核、审计监督等，预防和纠正行政机关、事业单位拖欠市场主体账款等。
条例针对市场主体的行政许可、涉企收费、审批中介服务、证明事项、监管事项、行政强制措施等，都明确了目录清单制度，目录清单以外的一律不得实施，并配套目录清单动态调整机制。“这是一部执行力很强的法规，对政府服务事项的标准、时限、程序都有很高的透明度要求。”市发改委副主任朱民表示。
对政府部门的要求更“严”了，对市场主体的要求又如何呢？
“包容审慎”是此次立法中的一个重要关键词。条例对本市率先开展的市场轻微违法违规经营行为不予行政处罚制度作了规定，并授权市政府有关部门探索建立不予实施行政强制措施清单。同时，建立健全信用修复机制，依法依规及时修复市场主体信用状况。
“创新容错”是另一个重要的关键词。条例鼓励各级行政机关进行制度创新，对优化营商环境工作中作出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，同时规定了创新容错，对符合条件的探索中出现的失误或者偏差，予以免责或者减轻责任。
“单个法规”与“组合拳”
好的法规还需要好的落实。市场主体在办理具体事项时非常需要一些办事指引。这就要求有关部门及时出台详细的政策，让好的法规尽快落地。
市发改委副主任朱民透露，本市在春节前出台了涵盖世界银行评估指标的24部改革文件，在3月底之前落地实施了专项行动计划提出的122项政策措施。下一步，市发改委将逐项梳理条例明确需要出台具体细则或制定目录清单的事项，抓紧协调推动各责任部门逐项落实;进一步完善和拓宽社会力量参与营商环境改革的渠道，优化政府、企业、社会组织共同建设营商环境的有效机制。
“我们把有限的资源集中在一个点上，力争通过几个地方性法规的修改、订立，来推动体制机制的改革，争取有所突破。优化营商环境不能仅仅局限于单个法规的立法，我们是一个‘组合拳’。”市人大常委会法工委主任丁伟说。
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