特色小镇功能识别：规避政策安排与政策效果的离心效应
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作者:韩雪
[摘 要]特色小镇是推进我国新型城镇化建设的重点任务，是涵盖产业、生活、社区、旅游、文化等多元功能的综合性平台。作为“产城人文”功能迭代的多元复合体，特色小镇需要精准的功能识别与定位。以功能瞄定特色，精准识别并深入挖掘其主体功能，规避政策安排与政策效果的离心效应，才能把握并生成独特的路径与发展模式，才能找准生产、生活、生态的适恰平衡点，更好地推进新型城镇化建设，有效促进城乡统筹融合发展。
[关键词]特色小镇;功能识别;政策
一、引言
特色小镇建设是新常态背景下城市化进程中的重大关节性工程，也是统筹推进新型城镇发展增长极、培育增长点的重要抓手。特色小镇是新型城镇化道路的有益探索，其发轫于敢为人先的浙江。在地方实践不断推进的同时，国家多项政策安排也在紧锣密鼓出台，对特色小镇建设的基本原则、培育要求、创建程序及组织安排等做出明确规定。开全国先河的浙江特色小镇，通过产业聚焦、产业转型升级，平衡生产生活生态，形成了一批产业独具特色、充满文化魅力和生态活力的特色小镇。比如梦想小镇启用仅半年，就吸引了400多个互联网创业团队、4400多名年轻创业者落户，300多億元风投基金蜂拥而至，形成了完整的互联网创业生态圈。浙江首批37个重点培育的特色小镇新集聚了3300多家企业，引进了1.3万多人才。浙江的特色小镇向着产业功能更加集聚、生活空间与生态环境更加和谐的综合体快速迈进。各地对小镇建设的热情高涨，同时也浮现出很多问题。特别是一些产业集聚能力尚不突出的地方，将产业园区、旅游景区、体育基地、田园综合体、行政建制镇等都套上特色小镇帽子。这里面主要有两种异化的建设思路：其一，尚未弄懂特色小镇内涵，将其等同于特色镇、新城新市镇或产业园区，以政府投资平台为主体进行建设，贪大、求快，盲目追求短期利益，相当于旧瓶装新酒，而且引发系列债务风险;其二，将本轮特色小镇政策安排视为地方脱贫、转型的窗口期，将特色小镇概念泛化、房地产化，以此借助国家专项资金填补地方发展短板，撬动地方经济增长点。国家发改委等四部委于2017年适时发布了推进特色小镇建设的指导意见，明确指出特色小镇的内涵特质在于产业特色鲜明，要尊重规律，严防政府债务风险、严控房地产化倾向、严格节约集约用地、严守生态保护红线。从国家密集出台的指导意见和地方实践来看，当前很多特色小镇最为诟病之处在于缺乏特色产业，特色泛化，房地产化。表象的背后是特色小镇功能定位存在问题。如何识别并挖掘特色小镇的主体功能？定位有偏，则小镇潜在的功能难以深度发掘，进而导致有头无尾或陷入内卷状态。定位精准，由功能锚定特色，才能经由产业功能演进的逻辑中，窥见特色小镇成长的规律，也才能够避免政策安排与政策效果的离心效应。
二、特色小镇的产业内涵与衍生理路
特色小镇的建设须以明确的产业定位为依托，独特鲜明的产业定位是特色小镇得以成形并存续的基础和抓手。产业定位明确，则骨骼强韧。已有文献将特色小镇界定为具有明确产业定位、文化内涵、旅游功能、社区特征的新型空间载体，这一开放式的定义指出了特色小镇不同于传统新城新市镇的功能属性，它不同于单纯的工业园区，也并非全由政府倾力打造的新型城镇，而是产业定位非常明确的功能性小镇。特色产业是其优势或主导产业，或产业群，比如某地已经形成了花卉产业集群，围绕这一主导产业集群，发展文化旅游产业及相关配套产业，培育文旅产业生态;进而生成相关创意产业，形成文创产业集群;再依托社区或集镇，发展成为产业社区，最终生成产业融合自恰的产业生态体系。以优势或主导产业为核心辐射，其中涵盖的文化、旅游、公共服务等都藉由资源聚合、产业融合衍生而来，再经由产业、服务、文化等的互溢，形成功能耦合。
从产业结构组合视角看，特色小镇能够发展成为“第六产业”模式。即通过一二三产业的相互交叉融合，形成或加或乘的多元化产业发展模式，获得更多的产业价值增值。就加法思维而言，可以通过前向或后向一体化，整合、盘活上下游产业链，形成产业递阶推进。比如木材产业是当地的核心优势产业群，通过承包或定向收购林区木材，整合上游原木材料，形成后向一体化，再通过收购或指定加工厂商，定向销售或直销等，整合下游加工销售网络，形成前向一体化，实现一二三产一体化融合发展;就乘法思维而言，木材产业加工中可以嵌入木材厂观光+体验产业，或者嵌入木制品的创意产业，这种融合可以实现单一产业所不具备的倍增效应和连锁效应（详见图1）。而无论是加法思维还是乘法思维，最终都将单一产业的产品优势，转化为融合逻辑的产业链优势，实现产业链价值溢出。再经由品牌塑造，将价值优势转化为品牌优势。在产业融合的过程中，特色小镇须以产品需求为导向，寻求价值实现。
产业融合是特色小镇发展的核心基石。基于生活、生产、休闲、观光、会展、产业等多样要素嵌套的产业链融合逻辑，打破了以往产业梯次进阶的传统逻辑，因此，可以实现产产联动、产城联动、实现农业化、工业化、城镇化、信息化“四化同步”。任何产业的发展都需要既定自然因素与人文因素的支撑，包括人才、技术、资金、政策、渠道，以及长久积淀的独特的产业氛围。而微观产业要素的变化会引致相应产业结构的变化。劳动力、土地、资本、技术等要素的不同组织构成了产业发展的多样性景观，形成了各具特色的休闲、创意、文旅、科技、生态等产业类型，这些特色产业是产业融合后生成的复合形态，拥有各自不同的功能维度。
特色小镇不同于传统工业园区和新城新市镇的关键在于产业的有机融合。产业融合作为一种现象暗合于产业生成演进的过程中，RosenbergN.观察到1984-1910年间机床产业演进中，材料科学的进步及电气化的革新，机床机动性不断提高，随着机床多样化的增加和工人流动性与培训的增强，这些都有助于技术知识在不同部门的扩散[1]。不同部门间共性知识的传播速度决定了技术变革的速度，产业间技术溢出，使一个行业发展的同时，另外一个行业受益，产业间技术扩散促进了产业融合。除了技术方面的观察，企业的能动作用也是实现产业融合的关键因素[2]。Kim D.（2012）提出了“4WH1H”融合模型，即客户价值、价值主张、运营、目标市场和供应能力，根据不同的融合模式建构企业战略。随着相关政策的放松管制，技术的革新，原本独立的产业间出现了竞合，相互渗透，彼此间产业边界日益模糊[3]。类似的视角关注了融合过程，体现了产业组织结构变迁的自恰逻辑[4]。 三、政策安排的目标指向度
新的国际经济环境决定了地区竞争力不仅取决于地理区位、在地能源、资本累积状态，更取决于区域所在城市体系的灵活性与基本公共服务供给的能力。地方政策安排积极性与合理性在于其能够准确识别地方问题，制定的政策是建立在对当时当地具体情境精准分析基础之上的。政策安排的目标指向度愈清晰，政策效度愈稳定。目前对于发展特色小镇国家和地方都有相应的政策，由于层级不同，政策出发点和关注的问题自然会有所差别。国家层面，2016年住建部、发改委、财政部三部委联合发文提出“到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇。”三部委的政策思想以“五大发展理念”为指导，以特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居为建设要求，并且提出特色小镇原则上为建制镇，优先选择全国重点镇。最早的版本源于浙江，在浙江省关于特色小镇规划建设的指导意见中，明确了特色小镇的功能内涵，即，非行政区划单元非产业园区，相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。在产业定位方面，政策明确提出要集聚七大支撑产业和历史经典产业，实现产业、文化、旅游“三位一体”和生產、生活、生态相融合。国家层面的政策安排较为宏大，决定了政策目标需要地方进行政策甄别与过虑，转化为契合地方实际的政策体系，方能显示出政策安排的目标效度。
（一）政策有效转化是建构目标效度的前提
国家政策难以有效涵盖地方情境，因此，国家政策在地方落地需要理性筛选与有效转化。产业集聚度高、转型升级态势良好的地区，与产业基础较为薄弱、集聚程度弱的地方，在利用国家政策上需因地制宜。缺乏有效转化与精细分类，为地方盲目上项目跟风建设的政绩逻辑提供了异化的政策导向，致使本应自发形成自恰发展的特色小镇自诞生起，就处于政策的被培育中。由于美丽乡村概念的兴起，以及消费个性化的助推，很多地方纷纷打造特色文旅小镇。国家首批127个特色小镇中，旅游型小镇占比50.39%;传统文化小镇占比18.11%。经历了一年多的地方实践，特色小镇建设已初具规模，一些地区的小镇品牌效应也初步显现。然而多种因素叠加，特色小镇建设中的问题仍然不少，最为突出的便是主体功能不突出，特色产业没有聚焦，产业培育与地方建设没有统一。国家发改委1041号文提出产业核心和“三严”底线要求，即以引导特色产业发展为核心，严格遵循发展规律、严控房地产化、严防政府债务风险，以建立规范纠偏机制、引路机制、服务支撑机制为重点，完善高质量发展机制。在第二批276个特色小镇的名单中可以显见，更突出了产业集聚因子，更强调特色产业对经济拉动的主体功能。
当下很多地方政策主推文旅发展，文化+旅游元素注入小镇建设无可厚非，也契合时代需求。但由于缺少地方问题的审慎思考，罔顾地方资源特点，仅从一些有市场潜力的项目入手，形成项目导入产业的开发模式。一些当地的文旅资源是否具有独特性？文旅资源能否经由市场运作成为公共服务与产业集聚的媒介？这些都需要根据中央政策，依托地方实际进行政策降维与分解，将普适政策要求转化为具有指导性的地方政策。没有将国家普适政策安排转化为可籍由地方实践的政策指导，会造成 “被培育”的政策现实与“自发自觉内生成长”的政策期待间的张力与落差。产业基础尚未形成集聚效益的情况下，通过行政定制化逻辑主导特色小镇建设，难以实现可持续发展。梳理相关文件可以发现，行政定制式的政策指令是当下特色小镇建设的政策背景。省级职能部门出台政策意见，开展监督检查，县级政府为责任主体，乡镇政府为实施主体。分级负责、分级创建，计划的刚性思维非常明显。
一些地方官员去乌镇等浙江地区调研学习，虽然明知浙江经验难以复制，但仍盲目由消费和文旅切入效仿铺开项目。以项目推动下，特色小镇建设的逻辑逐渐泛化，很多农业项目、教育项目、工业项目、生态保护项目等都冠以特色小镇的名义，来弥短地方的发展短板;还有一些地方认为特色小镇和以前的产业园区、新城新市镇没有本质区别，仍以投资驱动，贪大、求快，缺乏创新因子，撒胡椒面式的多点齐上，造成巨大的投资浪费。一些文旅小镇擅长旅游策划，对产业培育与发展没有清晰的思路。前期侧重于旅游驱动、文创驱动、概念驱动，如果发展到一定阶段缺乏特色产业的支撑，产业与旅游仍是两张皮，则仍旧没有跳出旧的经济发展模式，没有将特色旅游转化为特色小镇，更谈不上产产融合与产城融合。
（二）目标指向愈清晰政策黏合度愈高
浙江省对特色小镇的系列政策显示出政策对地方问题的准确识别。特色小镇的重要意义在于通过资源整合、项目组合、产业融合，扩大有效投资，推进产业集聚、产业创新和产业升级，形成新的经济增长点。浙江特色小镇规划中对小镇的产业定位本质上与国家三部委的规划是一致的，其规划更强调要以特色小镇的理念改造产业集聚区和开发区的特色产业。坚持产业、文化、旅游三位一体，实现生产、生活、生态融合发展。从创建流程来看，浙江特色小镇建设特别强调了申报自愿原则，对各地申报创建特色小镇不平均分配名额。对重点培育的特色小镇，予以年度考核，合格方兑现扶植政策。
当前的特色小镇可以说是浙江块状经济在新常态下的接续耦合产物。块状经济是产业发展在地理空间上的集聚，目前块状经济的学术定义仍然缺乏明确的界定，更多是描述性的写实。从经济本质上讲，块状经济起始于计划经济向市场经济过渡过程中，农村劳动力从土地的束缚中解放出来，农村土地利用方式的灵活调整。以乡镇企业崛起为表征的地方专业化市场的出现，标志着块状经济的初步形成。
观察浙江产业经济发展演进可以看到，特色产业一直是浙江经济发展的内核，传统作坊——乡镇企业——县域经济——（产业集群）——块状经济——特色小镇，彰显了产业从低端向高端发展的路径，产业结构由劳动密集型、资本密集型向技术密集型转向，经济发展的动能由投资向创新转换。在螺旋上升的过程中，产业功能不断丰富扩展。特色小镇的提出，更进一步表明产业发展需要多元的经济社会活动予以支撑，在功能需求方面，除了核心特色产业集聚功能，还需要休闲、旅游、居住、生态等多元的功能。因此，小镇的提出是对块状经济发展衍生出来的需求的及时回应，也是产业融合发展的内生需求。在产业集聚的空间内，要嵌入更多样的充满活力的要素，相关技术、人才能够充分聚集在一定的空间内，形成彼此互嵌又功能叠加的多元社区，实现要素的充分发酵，营造富有活力和创造力的多元经济社会活动空间。这正是特色小镇不同块状经济的本质特征。其衍生理路的经济本质在于将产业集群的成本逻辑与消费升级的交易逻辑有机契合在一起，将生产成本与交易成本统合在一起考虑，实现了产业链和消费链的有机融合。 改革开放初期至上世纪90年代末是江浙块状经济发展的黄金期，早在1997年，浙江产值超亿元的特色产业已达306个，到21世纪初，浙江地区在全國前100家亿元以上商品交易市场排名始终占据绝对多数。经过原始盲目生长的块状经济，在新世纪初遭遇“成长的烦恼”。通过腾笼换鸟、产业转型升级，传统“一村一品、一镇一业”的块状经济向资本密集、技术密集的现代产业集群转型，暗合动力机制由要素、投资驱动向创新驱动转换。块状经济发展演化的过程体现了产业由自发集聚到自觉集聚的自恰逻辑。2013年中国社科院发布的“全国百强商品交易市场”（含实体市场和网络市场），其中浙江有58家入选，成为全国数量最多、规模最大、交易额最高的交易市场所在地。这些成果的取得与块状经济向现代产业的转型发展密切相关。
“一镇一业”的发展逻辑使得块状经济产业链条单一，对外部贸易环境变动较为敏感。2008年金融危机，国际贸易订单回落导致位于产业链低端的加工制造产业市场疲软，产业发展后劲乏力。产业转型升级的速率滞后于消费市场升级。在环境资源双重约束下，传统块状经济亟待突破。如何提升生产力优化产业布局，浙江率全国之先提出发展特色小镇。浙江省对特色小镇的定义为非城非区，具有“明确产业定位、文化内涵、旅游资源和一定社区功能的平台”。在这个意义上，块状经济找到了突破的方向，初级、粗糙的低端作坊关停并转，企业资源向网络、设计、品牌聚焦，以创新引领产业不断向高端、高新方向升级。不少创客小镇、梦想小镇等都成为“双创”的孵化基地。特色小镇在某种程度上是块状经济的升级版，两者间存在着叠合。观察经济生发成长演化的规律，特色小镇与块状经济共有的核心元件便是产业的集聚。它具备了马歇尔“外部经济”理论的微观基础，即市场共享、中间投入品共享和技术溢出。特色小镇与块状经济之间的叠合地带就是特色产业集群、产业基地。优势特色产业是特色小镇与块状经济的共同内涵，也正是两者接合的基础。相较块状经济，特色小镇的外延显得丰富又立体。块状经济的发展需要特色产业集群、次级产业集聚和地方专业市场作支撑，特色小镇的发展需要与人文、服务、政策等要素耦合，实现特色产业+物流、+旅游、+体验、+服务的产产融合、产城融合、城乡融合，并以此为依托，形成非城非区的独特的空间组织形态。特色小镇建设的理论逻辑在于产产融合、产城融合，即在生产力配置中，实现核心功能的集聚与有机扩散;在城市化进程中，找到“城市化与逆城市化”的平衡点;通过宜居宜业宜游，达到生产、生活、生态和谐共处。
浙江特色小镇的成功崛起显示了政策安排的活力和有效性。通过政策制定，赋予了产业、文化、公共服务等更多的价值，为资本、人才、土地等生产要素，以及金融衍生服务与政策红利释放提供了均质化运作的空间。
四、政策效果的审视
政策安排是地方经济社会发展多样性的伴生物。特色小镇的地方政策逻辑需要政策效果的检视。良好的政策安排下，独特的区位因素、产业资源，通过科学的设计运营，生成良好的政策效果。成功的特色小镇是生产、生活、生态“三位一体”的共生区域。国内外一些典型小镇，通过对区位和资源合理布局和政策引导，有效地实现了区位、产业、运营三要素的协同联动，如美国格林尼治基金小镇、日本轻井泽、法国维特雷工业小镇、中国桐乡濮院毛衫小镇等。一般位于大城市1-2h交通圈内，拥有便捷的道口交叉口，灵活的可达性区位是这些小镇得以崛起的内在禀赋。而通过人口发展政策、产业结构梯度政策，使位于大城市周边且公共基础设施较好的城镇汲取更多的辐射红利，通过承接产业转移，小镇产业聚合度和相关配套服务得以快速提高。对于拥有独特产业资源的地方，政策的重点在于顺势引导、理性扶持，如台湾新北市的莺歌陶瓷之都，当地蕴藏大量优质陶土，盛产煤，再加上附近山林广阔，足供烧窑所需，陶瓷业成为特色主导产业。独特的资源在世代匠人精心打磨传承下，成为集产业+观光+文创一体的特色集镇。同样的陶瓷，由于在政策设计中注入了独特的文化内涵，形成不同的工艺，不同的风格，形态各异，创意百态，实现错位发展的格局。政策效果是通过动态的政策运行实现的，有生命力的政策一定是理性设计的结果。以美国纳帕谷为例，其多样性微气候非常利于种植优良的酿酒葡萄，形成了葡萄种植业和酿酒业等特色主导产业，在此基础上采取政企合作成立旅游业提升区，由非盈利组织进行统一管理，并通过PPP模式进行项目融资、招商及旅游宣传推广等，打造包括品酒、餐饮、养生、运动、婚礼、会议、购物及各类娱乐休闲活动在内的“葡萄酒 ”旅游吸引核，形成综合性乡村休闲文旅小镇集群。
政策效果的实现需要在政策设计时，对地方现实和独特的产业资源形成理性认识，并通过政策创新实现政策效果的最大化。如贾康（2018）引用杭州的例子就很有启发性。政策制定出来后就具有运转的刚性，政策刚性某种程度会阻碍政策效果的实现，如何化解需要政策进行适恰的创新。杭州西湖区规定财政资金须安排对小型科技企业的资金支持，政策刚性同时带出了政策的大锅饭，形成“消耗型”政策支持。撒胡椒面式的支持难以对资金支出情况逆行有效跟踪。为解决这一难题西湖区创新了财政资金的使用机制，财政固定投入两千万，与商业性担保公司合作成立股份制科技型小企业创新基金。财政入股资金不分红，这样，对入股的其它资本生成了稳定的政策预期。通过设计多样化的融资产品，将政策性投资真正对接到需要的项目中，既能有效评估资金使用状况，又降低了政策风险。
政策设计还须尊重政策与产业双重规律，形成科学自恰的规划设计运营体系。从本地资源环境实际出发，深入分析地方经济基础及产业特点，结合历史积淀的文化典故和民俗，根据区域所处的市场环境，锁定特色资源，明确特色产业。理性认识并深度挖掘产业资源是特色小镇形成的基石。任何一个地域都有其独特的自然生态景观和人文生态景观，理性认识本地特色资源需要科学认识自然生态和人文生态，同时将自然与人文生态统合考量。唯有理性认识区域的特色资源，才不会重走大拆大建、盲目照搬的老路，也不会走为建而建、有头无尾的歧路，才会在尊重自然的同时尊重本地居民的乡土情怀。中央及多地政策文件反复重申要按照市场规律建设，尊重特色小镇自身发展的规律，前提是要尊重产业资源生长演化的规律，尊重特色资源所赋予当地人的独特的人文生命体验，因地制宜发展。很多小镇有独特资源，也有便利的区位条件，但却没有发展成为应有的状态，探究起来，政策设计运营的失效可谓重要的原因。小镇发展必须进行全方位思考，它要满足什么样的市场需求，进行何种规划设计，进而生成何种市场定位。在此基础上，小镇的开发模式、投融资模式、运营管理模式、盈利模式等，都需要审慎思考、科学规划。成功的特色小镇相当于一个成功的项目平台，在平台上面的规划、土地、物流、资本、信息、政策等关键节点应该以自恰的逻辑融入其中，形成从概念到产品，再到运维盈利的完整体系。无论小镇从园区、景区、商业地产、会展哪个节点切入，都能形成品牌黏性和一定的产品延展能力。 注释：
①住房和城乡建设部2016年的147号文、221号文和2017年的81號文、102号文，国家发展改革委2016年的2125号文、2604号文和2017年的102号文，以及国家体育总局2017年73号文和国家林业局2017年110号文。
②参见李强《特色小镇是浙江创新发展的战略选择》。
③国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，2017年12月4日。
④“第六产业”由日本农业学家今村奈良臣提出。基于现代农业发展的逻辑，农业发展应形成一二三产融合，通过1+2+3或1*2*3提升农业附加值，使农业发展成为综合性产业。
⑤关于技术革新与技术扩散促使产业边界模糊发生产业融合，相关的研究可参见Nicholas Negroponte，1978;Bierly&Chakrabarti，2001.
⑥Dukhyun Kim .A Study on Modeling Framework of Convergence Business.The E-Business Studies，2012，17（4）：175-196.
⑦从动态过程的视角切入进行研究。相关国内外学者如Ayesha Malhotra&Anil K Gupta，2001;聂辉华，2006;楚明钦，2015等认为产业融合是产业与产业间或产业内部的行业与行业间相互渗透、作用，逐步产生新产业的动态过程和结果。
⑧自2015年4月至2016年3月底，历时一年时间，浙江省相继出台10份特色小镇规划建设发展的政策文件。涵盖特色小镇的规划原则、建设标准、评估指标、组织流程等。
⑨国家发改委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知（发改办规划〔2018〕1041号）是在近几年各地特色小镇建设实践的基础上，及时总结经验，提出了建立特色小（城）镇高质量发展机制的意见。相关政策如住房与城乡建设部发布《关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》建村[2017]144号文。
⑩关于“块状经济”，浙江省委政研室课题组（2002）定义为10家以上生产同类或相关产品的产业，年产值达亿元以上。
B11参见浙江省特色小镇发展规划及相关文件。《浙江省特色小镇创建导则》《关于印发浙江省特色小镇验收命名办法（试行）的通知》《特色小镇评定规范》等。浙江对特色小镇内涵的界定不同于国家发改委。“产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、兼具旅游与社区功能”。
参考文献：
[1]Nathan Rsenberg.Eras of Technological Convergence： Machine Tools and Mechanization in the United States.Scientific instrumentation and university research. 1992.Research Policy，21（4）：381-390.
[2]Nathan Rosenberg.Technological Change in the Machine Tool Industry， 1840-1910.
[3]Heinrich Arnold. The recent history of the machine tool industry and the effects of technological change.2001，www.researchgate.net.
[4]楚明钦.垂直分离与产业融合： 生产性服务业与装备制造业互动研究[M].中国社会科学出版社，2015.
（责任编辑：向 梅）
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