两型产品政府采购政策对产业发展的政策效果研究

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　　摘 要：湖南省“两型社会”建设不断推进，两型产品政府采购政策的实施为湖南省两型产业发展带来新的发展机遇。通过研究发现，该政策对促进湖南省绿色节能企业发展、带动产业提质升级、延长产业链、推动区域创新发展具有重要的意义。另外，从政策宣传、政策环境等角度提出了完善两型产品政府采购的对策建议。
　　关键词：两型产品;政府采购;产业发展;区域创新
　　中图分类号：F812.45    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2019）3-43-6
　　DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.03.007
　　两型采购是公共政策的重要工具，其政策功能主要体现在实现政府调控目标而展开的一系列决策、执行和监督管理过程，是政府对经济和社会管理、调控的重要手段。政府采购作为政府公共政策的性質决定了政府采购应努力做到公平与效率兼顾，实现经济效益与社会效益的统一。本文以湖南省两型产品政府采购政策为例，研究两型产品政府采购政策对地区经济社会和产业发展的政策效应和带动作用。
　　1 两型产品政府采购相关理论
　　1.1 两型产品概念
　　两型产品是指在资源节约、环境友好方面优势突出的产品，生产两型产品的企业必须是两型企业。湖南省认定的两型产品以《政府采购品目分类目录》中“货物”为产品分类依据，制定了《两型产品（公共类）认定标准》，将范围划分成30大类。两型产品应当满足一般性、控制性和优先性要求，择优列入政府采购两型产品目录[1]。
　　1.2 两型产品政府采购
　　两型产品政府采购政策是指政府采购部门遵循诚实信用原则、节能环保原则、先行先试原则和优先采购原则，对列入两型产品目录的产品选择首购、订购或实行评审优惠等优先采购措施，积极引导各类企业采购两型产品，大力支持采购两型产品。
　　1.3 两型产品政府采购政策的意义
　　两型产品政府采购政策的实施，首先，引导增加两型产品的市场需求。两型产品具有节能减排的优势，对环境保护具有重要作用，政府采购行为形成两型产品强大的市场需求。其次，通过两型产品政府采购，帮助企业扩大市场，激发企业两型技术的开发创新，促进企业提质升级。最后，引导社会形成“两型消费”理念，扶持两型产业的发展，对经济社会可持续发展和打造绿色和谐社会具有重要意义。
　　1.4 两型产品政府采购政策对产业发展的作用机制
　　1.4.1 两型产品政府采购政策提高企业技术创新风险应对能力。两型产品政府采购政策明确了技术要求，引导企业往两型产品市场需求的方向发展，降低高科技产品早期市场开拓风险，提高高科技企业的市场应对能力。一方面，通过提高高科技企业的技术变现能力缓解市场化初期的资金问题，进而使技术创新成为企业持续发展的动力。另一方面，两型采购高科技技术产品能加强市场对产品的吸收，促进企业再投资，对该产品未来市场开拓与需求引导具有示范效应。
　　1.4.2 两型产品政府采购政策推动技术创新。一是政府实施两型采购有助于保护环境和资源，促进绿色产业市场的形成，推动绿色生产和消费等政府宏观市场效应的实现。二是推动产业技术创新。绿色技术创新把技术创新与生态系统融合起来，突破了传统技术创新“高投入、高消耗”的发展模式框架，有利于节约资源、保护环境，是实现绿色低碳发展和提高自然资源效率的核心驱动力[2]。
　　1.4.3 两型产品政府采购政策实施通过政府调控促进绿色产业发展。两型采购作为财政支出的重要形式，政府采购的绿色化将有力推动绿色产业发展。绿色产业是一个崭新的概念，是一种经济再生产和自然再生产有机结合的良性发展模式，是人类社会可持续发展的必然产物。推行绿色采购制度后，市场主体要想在庞大的政府采购当中获得丰厚利润，就必须增加节能技术开发方面的投入，淘汰原有的部分落后技术。这不但有利于原有技术升级与更新换代，而且能对经济增长模式从粗放式向集约式转变发挥引导作用，使节能降耗、保护生态愈来愈成为大多数企业与公民的自觉追求。政府采购活动从本质上讲是一种经济活动。因此，推进政府采购绿色化成为两型产业发展最直接和最有效的方式[3]。
　　2 两型产品政府采购政策的实施效果
　　在对外应对中美经贸摩擦、对内防范化解重大风险的背景下，湖南省经济处于新旧动能加快转换、转向高质量发展时期。本文以湖南省两型产品政府采购政策为例，分析该政策对湖南省的经济社会和产业发展的政策效应。湖南省自2013年开展政府采购两型产品认定工作，目前已有更多的产品被纳入《湖南省政府采购两型产品目录》，两型产品的社会影响力已经越来越大。湖南省通过实施两型产品政府采购政策，提高企业参与政府采购的招投标率，扶持企业技术创新，提升企业的生产能力，促进了企业自身的发展壮大;引导企业研发节能环保产品，带动了全省相关产业的转型升级;对拉动行业经济的发展、提高区域创新能力以及推动经济复苏有着重要作用。
　　2.1 两型产品采购政策对企业发展的影响
　　2.1.1 提高企业两型采购市场的参与度。两型产品采购政策实施以来，通过采用首购、定购及评审优惠等方式，不断扩大两型产品的采购份额，促进两型社会发展的政策效应进一步显现，并呈现出良好的发展态势。政策实施后入围两型产品的企业招投标率不断提高。
　　据不完全统计，2017年湖南省两型产品参与政府采购招投标的次数超过7 000次，较2015年增速在20%以上。两型产品参与政府采购招投标中标率从2015年的60%提升到2017年的70%，提升了10个百分点。2017年，传统机械制造领域、电子信息领域、高端装备领域等部分公司产品入围两型产品后，参与政府采购的招投标中标率一直保持在80%以上。从以上数据可知，两型产品采购政策的实施大大提高了企业获得政府采购支持的力度，同时引领市场建立比较稳定的两型产品政府采购市场，提高了两型产品获得政府资金支持的概率。 　　2.1.2 扩大企业生产和销售规模。政府两型采购政策不仅促进了两型采购、两型消费，更重要的是给两型企业带来新的发展机遇，促进企业生产规模扩大，提高企业的产能。申报两型产品的企业中，2017年生产规模较2015年增加了25%。其中产能翻番的企业达到30%。由此可见，政府两型采购政策扩大了两型产品的市场规模和生产需求。
　　政府两型产品采购政策同时扩大了企业的销售规模，特别是对传统工程机械装备制造业和两型住宅产业的技术创新和发展发挥了较大的作用。根据企业反馈的相关数据显示，2015—2017年两型产品销售收入均在500亿元以上。其中，企业两型产品政府采购销售收入占全部两型产品销售收入的比重呈现逐年提高的趋势，从2015年的7%提高到2017年的45%，提高了38个百分点。政府两型产品采购带动了企业销售收入的增长，拉动了社会经济的发展。例如，传统工程机械装备制造企业借助两型产品政府采购加快向环保产业转型，形成了九大类近100種环保产品的规模。2017年高端装备年产量单个企业突破2万台套;部分重工企业两型产品政府采购销售收入占比达到90%;部分企业产品纳入两型产品目录后，产业化进程明显加快，两型住宅产业已成为新的产业增长点。通过以上数据可知，两型产品认定政策为企业的发展带来更多的发展机会，不断提升企业的经济效益，不断扩大企业的经济规模。
　　2.1.3 扶持高新技术企业和中小型企业的发展。湖南省两型产品政府采购认定工作尽管起步不久，但意义重大。在政府采购中，优先采购两型产品、扶持两型产业，给企业带来了更广阔的市场，给企业的技术改进和新产品、新技术的开发投入提供了更多的资金支持，引导企业向两型方向发展。一方面，两型产品采购政策对于拓展节能环保型高新技术企业的市场规模具有强劲的助推力，引导高新技术企业发展环保节能的技术产品，同时增加政府对高新技术企业两型产品的需求。据不完全统计，2018年申报两型产品企业中，有78%的企业获得了高新技术企业的认定证书。高新技术企业成为湖南省两型产品申报的主体。
　　另一方面，政府的强大购买力形成了两型产品强大的市场需求，激发企业两型产品技术的开发和创新能力，促进企业提升两型产品的生产力，从而提高了企业两型产品技术创新能力和推动了企业自身的发展。面对经济全球化的快速发展和国际贸易壁垒的日益严重，通过建立并实施政府两型产品采购制度，不断提高湖南省企业的技术创新水平，提高其两型产品在国际市场上的竞争力，引导湖南省企业充分利用政府两型产品采购政策的重大契机，发挥企业的技术创新优势，推进产业的快速发展，大大提升产业的整体竞争力[4-5]。
　　2.2 两型产品采购政策对产业转型升级的影响
　　2.2.1 促进企业加大对节能环保技术的研发投入。从企业开展两型产品自主创新情况来看，企业自主开展技术创新、攻关的投入呈逐年上升的趋势。2017年湖南省两型产品企业自主开展技术创新、攻关的课题金额超过2亿元，较2016年增加11%。2017年企业两型产品研发经费投入超过3亿元，较2016年增加10%。从以上数据可知，企业正逐步加大两型产品研发投入，提高自主创新能力。
　　2.2.2 提高节能环保新工艺和新设备的产业化应用。湖南省两型产品政府采购认定标准中，不仅关注产品的效率、参数、性能指标，同时非常注重产品在生产制造过程中的节能性和环保性，并要求产品获得政府部门认可的节能节水、环保、清洁生产、低碳产品等认证，强调产品研发、制造、运输、安装以及使用全过程中的资源节约指标和环境友好指标，既突出了产品生命周期的两型性，又强调了产品生产企业的两型性。通过政府两型产品采购政策的实施，扩大新技术、新工艺和新材料等节能技术的应用，加大了新设备的引进和投入，推动了节能环保新工艺和新设备的市场应用和技术推广，从而带动整个产业的两型发展，有效促进了湖南省两型产业的形成，加快了产业结构的调整升级[6-8]。例如，降噪风机新技术的使用在降低噪音污染的同时，节约了石油资源，达到环保节能的效果。政府通过采购这种洗扫车，使城市环境卫生得到优化的同时降低了损耗，并且使降噪风机技术得到进一步的推广，带动整个行业广泛运用该技术。
　　2.2.3 加快产业向两型技术转型升级。政府两型产品采购政策不仅促进了两型采购、两型消费，更重要的是给予两型技术相关的产业发展带来多方面的积极影响。一方面，通过两型产品政府采购政策的引导和鼓励，高新技术企业对技术创新的方向把握更加准确，加速了对传统产业的技术改造，减小了自主创新过程中的不确定性，降低了创新过程中的风险;政府两型产品采购对拟采购的技术及产品提出明确的技术标准和性能要求，有力地促进了产业结构的升级。另一方面，政府两型产品采购要求市场提供符合绿色标准的产品与服务，必然培育和推动新的两型产业发展，激发两型技术的研发与运用，形成完善的两型高新技术创新机制。目前，两型产品涉及的产业越来越多，已从单纯的先进装备制造业扩展到新材料、节能环保、信息、生物等战略性新兴产业，推进了两型产品相关产业的快速发展，提升了产业的整体竞争力，对于落实创新驱动发展战略、实现经济的高质量发展具有十分重要的作用。
　　2.3 两型产品采购政策对产业链延伸的影响
　　2.3.1 发挥了龙头企业对配套产业规模化发展的带动作用。政府两型产品采购政策初始实施期，获得两型产品资质更多的是大型龙头企业，通过大型龙头企业不断发挥带动和引领作用。近两年获得两型产品资质的企业从大型企业逐步扩展到中小型企业。龙头企业通过专业分工、服务外包、订单生产等方式，加强与中小企业的信息交流、协作配套，向中小企业提供技术、人才、设备、资金，促进中小企业应用实施精益生产管理，充分发挥了大型龙头企业在协作引领、产品辐射、技术示范、知识输出和营销网络等方面的核心作用。部分企业技术创新向节能环保方向转型升级后，市场规模进一步扩大，尤为突显的是大企业在自身规模化发展的同时，还有力地推动了行业生态链条上其他市场主体的共同繁荣，在其周边形成了上百家极具活力的中小配套企业群，每年为企业配套的资金数以亿计，从而促进了湖南省产业集聚，带动了相关配套产业的规模化发展，给当地带来税收、就业、技术创新上的提高和进步，促进当地经济的快速发展，充分发挥了龙头规模企业的领跑示范作用[9]。 　　2.3.2 促进产业链的延伸。政府两型产品采购政策的实施，依托现有的产业基础，利用两型产品采购政策打开市场，通过市场规模的扩大和企业产品关联度的延伸，补足产业链、延伸产业链，继续发挥产业优势，从而带动整个产业链的发展，打造出完整的产品上下游产业链，提升两型产业的价值链。部分企业通过两型产品采购获得巨大经济效益的同时，在已有技术基础上推进节能减排技术的创新与应用，带动了上下游产业的发展，提升了整个产业两型发展的理念。
　　2.4 两型产品采购政策对区域创新能力的影响
　　2.4.1 提升区域科技创新产出水平。政府两型产品采购政策为企业带来新的发展契机，同时也激活了企业的创新活力，展现出更强劲的创新动力，创造出专利、著作权等一系列的创新成果。据不完全统计，两型产品企业创新产出主要包括专利、著作、形成标准、获得奖励等形式。自两型产品采购政策实施以来，企业获得奖励的占比达到95%;其次是著作权，占比为4%;专利和标准的占比较低。但近几年两型产品企业获得专利的成果数量正逐步增加。据不完全统计，与两型产品有关的专利授权数年均增速达到12%。两型产品采购政策为企业获得更多的创新投入资金，为企业开展技术创新提供了更大的保障，使企业的技术创新能力得到提升、科技创新产出水平逐步提高。
　　2.4.2 优化区域创新环境。科技人力资源作为技术创新的基础，是提高区域创新能力的保障。湖南省政府两型产品采购政策为企业发展带来了新的发展机遇和市场需求，在创造经济效益的同时，带来了更多的岗位需求，将吸纳更多的高素质人才，充分发挥企业发展促进就业的作用，明显改善湖南省科技创新人才就业结构，不断优化技术创新环境。湖南省两型产品政府采购政策实施以来，吸纳人才效益明显，新增就业人数呈现大幅度增加。粗略地计算，2017年两型产品企业新增就业人数约5万人，较2016年增长90%。两型产品采购政策为企业带来了广阔发展空间的同时，为社会带来了更多的就业机会，吸引了更多的高端人才为企业提供服务。
　　2.4.3 拓展区域创新协作空间。实施政府两型产品采购政策以来，企业的高技术产品通过入围两型产品后，一方面，有利于树立企业自身的品牌，在招投标时享有加分政策，能促进公司产品品质升级，激发企业对核心技术的研发投入，打造企业在行业内的品牌。另一方面，企业通过技术改进和市场推广，以两型产品采购政策为契机，将市场扩大到省外，促进企业获得更多的对外合作机会，破除区域创新壁垒，加强区域创新协作，进而提高区域创新能力和绩效。据不完全统计，入围两型产品的企业中，大部分参与了省、市、县等各级政府采购，还有近1/4的企业参与了外省的政府采购，通过不断地参与各地政府采购，为企业获得更多展示自身技术创新水平的机会，拓宽企业技术推广的业务范围和合作地域，提升全省区域创新能力。
　　3 对策与建议
　　3.1 加大政策宣传
　　湖南省两型产品采购政策实施以来，取得了较好的实施效果，促进了社会绿色发展理念的传播。鉴于目前两型产品在省内实施效果明显的实際情况，今后还须加强两型产品采购政策的宣传，扩大影响力。一是采用新媒体技术多渠道宣传。可利用微信公众号、政府网站、电视广播等规范渠道加强政策宣传，吸引省外节能环保企业积极申报两型产品，为省内引进更多优质产品和企业奠定基础。二是加强政策培训。开展面向政府、企业等多主体的培训，让这些主体充分认识到两型产品政府采购政策的优势，扩大两型产品的适用范围和提高其社会认知度[10]。
　　3.2 完善两型产品采购政策
　　目前，两型产品采购政策的实施具有一定的局限性，为加强政策实施的普惠性，需要对该政策进行逐步优化。一是扩大两型产品范围。目前，湖南省的两型产品采购范围限于“货品”，为更好地释放政策红利，应逐步扩大两型产品政府采购政策的适用范围，考虑将工程及服务相关产品纳入政府采购目录，为更多技术创新产品提供机会。三是完善两型产品的配套政策。随着科技创新的快速发展，两型产品政府采购政策的实施急需更多的配套政策，如制定两型社会发展标准体系等，让两型产品企业切实享受到政策的好处。三是加强两型产品政府采购政策的监督机制，进一步加强信息公开力度。为确保两型产品政府采购政策规范实施，必须建立监督机制，监测两型产品认定和采购过程，保证政策实施的公平性[11]。
　　3.3 优化两型产品政府采购政策环境
　　两型产品是否满足市场需求最终体现在产品是否符合社会发展需要，为企业带来经济效益的同时，要促进两型社会发展，因而两型产品市场环境至关重要。为不断优化两型产品政府采购政策环境，一是培育市场对“两型技术”的需求。通过政府采购政策，引导和鼓励社会大众接受并使用两型产品，加强社会大众对两型产品的认知，让两型理念深入人心[12]。二是培育“两型技术”的供给能力。整合政府、科研机构、高校、企业等创新主体的资源，加强产学研合作，共同研发高科技两型产品;运用财税、价格等政策手段，加大对重点技术的支持力度，建立发展两型产品的资金投入机制;完善科技中介服务体系，发展技术市场和科技中介组织，加快两型产品科技创新和产业化，推动湖南省经济可持续发展和高质量发展[13]。
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　　Abstract： Construction of "two-oriented society" in Hunan Province continues to advance， and the implementation of the “Two-oriented Products” government procurement policy has brought new development opportunities for the development of two-oriented industries in Hunan Province. The study found that， the policy was of great significance in the promoting the development of green energy-saving enterprises in Hunan Province， driving the industrial upgrade， extending the industrial chain and promoting regional innovation and development. It also proposed countermeasures to improve the the “Two-oriented Products” government procurement from the perspectives of policy propaganda and policy environment.
　　Key words： Two-oriented Products; government procurement; industrial development; regional innovation
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