陕北黄土丘陵沟壑区全域土地综合整治试点项目规划研究
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摘 要：深入开展全域土地综合整治试点项目规划研究对于优化土地资源模式、促进乡村振兴具有积极意义。本文以陕北黄土丘陵沟壑区绥德县满堂川镇为例，分析全域土地综合整治规划精髓，从村庄发展思路、建设方案等方面进行规划，为村庄的发展规划与振兴战略提供一些借鉴和启发。
关键词：全域土地综合整治;乡村振兴;陕北黄土丘陵沟壑区
中图分类号：S2 文献标识码：A
DOI：10.19754/j.nyyjs.20200515017
引言
陕北黄土丘陵区具有立地条件差、生态环境脆弱、可持续发展能力不足等特點[1]。由于地形条件的限制，居民点分布较为分散且规模较小，土地资源严重浪费，加之经济社会发展较为落后，居民生活贫困，是中国人地矛盾最为突出的地区之一[2]。为了改善当地立地条件，实现农村土地资源的优化配置与高效利用，优化一二三产业结构，促进经济发展，推动生产、生活、生态融合发展，亟需进行全域土地综合整治。同时乡村振兴战略的具体实践，也亟待通过全域土地综合整治探索实现。
截至2020年3月，在中国知网的学术文库中以“全域土地综合整治”作为关键词进行相关研究，共出现66篇文献，时间主要集中于中央发布2018年1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》之后。在对其进行相关的数据统计分析，发现以全域土地综合整治为研究对象主要集中以下几个角度：全域土地综合整治助推乡村振兴战略研究;全域土地综合整治中生态修复措施;全域土地综合整治效益评价;浙江省等各区市的全域土地综合整治实践探索等。明确提出以陕北黄土丘陵沟壑区为载体，研究全域土地综合整治总体规划的文献几乎没有。本文主要以陕北黄土丘陵沟壑区全域土地综合整治项目规划和实施可行性为研究对象，总结规划要点，为全域土地综合整治项目的顺利开展提供借鉴。
1 全域土地综合整治试点项目概念
国家自然资源部2019年194号文件《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》明确，全域土地综合整治是以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等工作。要解决的是当前乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资料利用低效化、生态质量退化等系列问题，通过全域规划、整体设计、综合治理等手段，统筹农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约化利用，解决一二三产业融合发展，助推乡村振兴。确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%，并做到建设用地总量不增加，生态保护红线不突破。[3]
2 全域土地综合整治试点项目规划精髓
按照自然资源部对全域土地综合整治试点项目要求，在具体项目规划中需要把握以下几点精髓要义。
2.1 要明确工作目标
实施全域土地综合整治，应以科学合理规划为前提。原则上以一个乡镇或同一个乡镇部分行政村、一条或几条相邻流域为单元，在国土空间规划的引领下，通过全域土地综合整治，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复3项具体工作任务，促进耕地保护和土地节约集约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。
2.2 要统筹推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复 农用地整理要突出耕地“三位一体”保护，适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。建设用地整理要统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其它低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地布局结构，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展。生态保护修复要按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。
2.3 要用好“三项政策支持”
按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹“三线”划定。同时，盘活乡村存量建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。
3 陕北丘陵沟壑区全域土地综合整治试点项目规划要点 全域土地综合整治规划方案要基于区域发展战略，明确整治实施意义，按照乡村振兴战略村庄分类规划思路，合理编制农用地整理、建设用地整治、生态环境修复方案，安排重点产业项目，分析项目预期成效等。结合陕北丘陵沟壑区村落特色，以绥德县满堂川镇为例进行试点项目规划。
3.1 项目区概况
满堂川镇位于绥德县域中心，距县城17km，满红河水自北向南穿镇而过，经薛家峁注入无定河，全镇流域面积15583hm2，总耕地面积6731hm2。近年来，满堂川镇按照“五园三游一驿站”田园综合总体规划，已建成汝冀现代休闲采摘农业示范园、寺坪中心村万亩核桃示范园、灵宝村山地有机苹果示范园;郭家沟影视拍摄和写生基地、三十里铺民歌小镇等，使得全镇经济、政治、文化等社会事业得到全面发展。
3.2 项目实施必要性
满堂川镇在大力推动产业发展的同时，部分问题和困境逐渐显现。现有土地碎片化，集约利用不足，部分耕地中夹杂有未利用地、低效林草地等;满红河上游水土流失严重，堵塞河岸，存在洪汛风险;满红河沿岸用地结构散乱、土地利用率低，生活垃圾、畜禽粪便污染河道，生态景观质量不佳;随着郭家沟、常家沟等旅游产业发展，以及东风村搬迁撤并规划要求，建设用地需求增多，耕地补充压力逐年增大;各村的产业结构相对单一，区域分散，产业规模化发展需要进一步提升，农业产业用地需要解决。由于以上几方面原因，满堂川镇政府及武平村、东风村、郭家沟村、常家沟村、满堂川村等满红河流域村庄对全域土地综合整治具有强烈的需求，亟待解决土地整理、耕地质量提升、建设用地整理、生态环境保护和河道治理等问题。 3.3 全域土地综合整治项目规划思路
规划引领是全域土地综合整治的前提保障[4]。在开展全域土地综合整治项目之前，需要结合当地已有产业和文化风情，进行村庄整体规划。根据满堂川镇已初具规模的“五园三游一驿站”发展现状，谋划“两区一带”全域土地综合整治规划思路，以满红河小流域整治为纽带，打造武平村、东风村现代农业产业区和郭家沟、常家沟、满堂川文旅休闲区。为顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、特色保护、搬迁撤并的思路将以上5个村庄进行分类，统筹推进乡村振兴。
3.3.1 聚集提升类村庄
武平村、满堂川村分别處于满堂川镇北部和南部的中心位置，可以依托现有的汝冀现代休闲观光农业示范园、满堂川古驿站等，发挥中心村带动作用，打造成集聚提升类示范村。武平村围绕种植、养殖现代农业，建设肉类加工和农副产品加工产业，带动周边村庄产业整合和规模化发展，形成集聚特色产业优势的现代农业产业区。满堂川村依托周边郭家沟、常家沟影视体验基地，深挖黄土风情古村落、古驿站文化内涵，提升满堂川镇文化旅游知名度，形成集聚特色旅游优势的文旅体验区。
3.3.2 特色保护类村庄
郭家沟村、常家沟村自然风光秀美、文化底蕴深厚，2014年两村同时入选中国传统村落名录。郭家沟不仅是享誉全国的著名美术写生基地，更是知名的黄土文化影视拍摄基地，热播剧《平凡的世界》拍摄于此。在已有资源的基础上，要深度挖掘满堂川镇历史文化元素，高起点规划、高质量打造“文化旅游名镇”。同时，大力提升基础设施，加强生态文明建设，加强乡村道路日常维护，加快推进主要灾害设施的建设，做好环境整治工作，有效保障水域安全，提高农村生态文明水平。
3.3.3 搬迁撤并类村庄
东风村属于典型的黄土高原丘陵沟壑区，村民居住分散，生存条件恶劣，且部分居住区存在安全隐患。规划东风村300户村民进行搬迁，集中建设生态宜居安置区，鼓励农民腾退宅基地，严格落实“一户一宅”政策，稳步推进美丽宜居乡村建设，保护自然人文景观及生态环境。
综上，规划确定武平村、满堂川村为集聚提升类村庄;郭家沟村、常家沟村为特色保护类村庄，东风村为搬迁撤并类村庄。通过本次规划，致力将满堂川镇打造成绥德县与陕西省的集现代农业生产和乡村旅游观光体验为一体的新型城镇。
3.4 全域土地综合整治项目规划建设内容
3.4.1 农用地综合整治工程
对耕地间存在的部分未利用地、低效林草地、园地，通过局部土地开发，将现有耕地连片，便于农业规模化发展。对产能化低、产出率不高土地，通过工程措施提升耕地质量，对产业规划设施用地进行整治。
3.4.2 建设用地整治工程
推进建设用地复垦和城乡建设用地增减挂钩，依据村庄规划，对零星、散乱的农村建设用地进行复垦。对村民居住分散，交通、饮水不便的村庄搬迁撤并。
3.4.3 生态环境整治修复工程
按照山水林田湖草系统治理要求，综合整治满红河河道、河堤，布设生态护坡，栽植景观林带，提升流域生态环境，提高防洪防灾能力。
3.4.4 产业发展规划项目
根据“两区一带”全域土地综合整治规划思路，结合郭家沟影视拍摄和写生基地、满堂村古驿站、汝冀现代休闲采摘农业示范园等“五园三游一驿站”田园综合体产业发展现状，深挖文化旅游影视潜力，提升现代农业产业结构。
项目建设总规模218hm2，预计实现新增耕地82.6hm2，建成高标准农田49.2hm2，产业发展用地整理18.67hm2，建设用地复垦30hm2，生态宜居区用地整理13.33hm2，河道治理6km，土地流转32hm2（主要包括产业发展用地和生态宜居区建设用地），建设用地复垦节余面积12.67hm2。在全域土地整治基础上，新建文旅体验园、养殖场、肉类加工厂、采摘园、果园。5个村庄现有耕地面积1631.33hm2，新增耕地面积是治理区域内现有耕地面积的5.07%，规划区内不涉及基本农田调整，满足“两个5%”底线要求。项目建设资金主要来源于新增耕地占补平衡指标交易、高标准农田建设以及建设用地增减挂钩节余指标交易等，项目投资有保障。
3.5 全域土地综合整治项目效益分析
3.5.1 社会效益
项目实施后，有效增加了耕地面积，提升了土地质量，缓解了产业发展、移民搬迁用地压力。同时，有利于促进劳动力、资金、技术的合理流动。而且，促进了农村农业经济发展，巩固脱贫质量，提高脱贫成效。
3.5.2 经济效益
经估算，整体项目实施运营后，村民平均每年增收5000元左右，为当地农民拓宽致富路，并辐射拉动周边村组及乡镇经济，助推当地农业产业和旅游业的飞速发展。
3.5.3 生态效益
项目实施后，新增生态防护设施，增强水土保持能力，可改善项目区的生态环境。修建河堤，布设生态护坡，营造沿岸景观林带，美化乡村自然景观，提高农村生态文明水平。
4 结论
本文通过深入分析全域土地综合整治试点项目规划精髓，阐明了全域土地综合整治在乡村振兴和“三产”结构优化、“三生”融合发展中的重要作用。以绥德县满堂川镇为规划对象，将全域土地综合整治作为切入点，对规划区村庄进行综合分析与定位，确定其发展目标;以问题和需求为导向，从农用地整治、建设用地整治、生态环境整治以及产业发展等4方面进行全地类、全要素规划，并对项目预期效益进行分析。以期通过本规划，指导满堂川镇未来发展，促使其实现振兴，也为陕北黄土丘陵区村庄的发展与振兴提供一些借鉴和启发。
参考文献
[1] 姜娜，邵明安.黄土高原小流域不同坡地利用方式的水土流失特征[J].农业工程学报，2011，27（6）：36-41.
[2]唐克丽.中国水土保持[M].北京：科学出版社，2004.
[3]焦思颖.自然资源部启动全域土地综合整治试点[J].资源导刊，2020（01）：7.
[4]时逸，胡一婧.以全域土地综合整治为抓手高质量助推乡村振兴——以平湖市为例[J].浙江国土资源，2019（11）：36-38.
（责任编辑 常阳阳）
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