补偿平等：乡村教师支持政策基本精神探析
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[摘 要]补偿平等是乡村教师支持政策的基本精神。其中，乡村教师质量发展的支持性政策体现了对乡村教师内涵发展的补偿;乡村教师数量发展的支持性政策体现了对乡村教师外延发展的补偿;调控城乡学校师资配置的相关政策体现了对乡村教师发展结果的补偿。进一步优化乡村教师支持政策，应当在明确乡村教师内涵发展与外延发展标准的同时，关注乡村教师发展的实际状态，并据此调整相关政策的目标确立、工作选择和时空安排。
[关键词]补偿平等;乡村教师;支持性政策;教师发展
[中图分类号]G525.1[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2020）03-0088-06
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.03.015
人類社会追求和实践平等的历程表明，市场机制和公共政策是实现平等的两种主要机制，由此形成了”交易平等”和“补偿平等”的分野[1]。其中，补偿平等主张反向歧视，是指机会和资源的配置优先倾向于弱势群体;或者面向弱势群体创造专门的机会与条件，以补偿其 “先天”存在的不足。一直以来，相形于城市中小学教师队伍，我国乡村教师队伍受多种历史与现实因素的影响，面临“优质资源配置不足、整体素质相对不高、结构不尽合理”等突出问题[2]。贯穿于乡村教师支持政策的根本原理或基本精神，就是持续不断地对乡村教师队伍相对弱势的地位或状态给予“补偿”。可以说，乡村教师支持政策史上的重大政策安排，均从不同角度体现出我国教师发展事业持续稳步地以补偿的方式，追求乡村教师发展、淡化城乡教师队伍差距的过程。
文中的乡村教师支持政策是指各级政府或教育行政机关为解决乡村教师发展过程中的实际问题而制定与出台的细则、决定、意见或办法;乡村教师是指群体意义上的乡村教师或乡村教师队伍，即由全体乡村教师或特定时空背景下的全体乡村教师所形成的群体。乡村教师发展是一个内涵丰富的概念，为了结合城乡教师发展面临的多重不平等的历史与现实背景，揭示乡村教师支持政策对于乡村教师发展的多维度补偿，本文借鉴和吸收美国专业教学标准委员会（National Board for Professional Teaching Standards， 以下简称NBPTS）关于教师队伍发展的有关观点，将乡村教师发展理解为一个完整的阶段，由乡村教师在“内涵”和“外延”上的积极变化过程，以及在此基础上形成的变化“结果”而构成[3]。基于这样的理解，笔者试图结合对于既有政策及其实施效应等相关研究成果的认识，进一步探讨乡村教师发展在内涵、外延和结果上的各项诉求，对于未来相关政策活动的启示或要求。
一、提高乡村教师“质量”：乡村教师“内涵发展”的补偿
教师队伍的内涵是教育质量的关键指标和决定因素。NBPTS认为，教师队伍的内涵立足于教师队伍的确定对象，并以处于其中的教师质量为主要构成。教师质量是决定教师队伍整体内涵的关键因素。基于教师质量的有效性，NBPTS同时指出，教师质量的核心指标反映的是教师的实际教育教学业务水平与能力，具体可体现于教师的“学科知识水平、管理和监控能力、反思批判意识以及交流沟通能力”等方面[4]。长期以来，相形于城市中小学教师队伍，我国乡村教师发展受“地理因素、生活条件、工作环境和收入待遇”等多方面因素的影响，职业吸引力相对不强[5]。优秀的师资力量往往易于被城市中小学校吸引而很难进入乡村学校，致使乡村教师在多方面质量表现上，呈现相对不足的状态。
乡村教师质量表现相对不足，意味着城乡教师发展存在内涵上的不平等。基于这样的现实背景，多年来，大量乡村教师支持政策试图为乡村教师创设特殊的在职教育资源、机会或条件，致力于通过加强乡村教师在职培训的方式，促进其质量表现的提高。其中，比较具有影响力的政策举措包括“国培计划”和“硕师计划”。
“国培计划”是加强中小学教师在职培训，提高中小学教师质量，特别是乡村教师质量的重要举措。相形于其他教师在职培训项目，“国培计划实施层面较高、组织规模较大，具有较高的系统性、全面性和科学性”[6]。为了突出“国培计划”对乡村教师在职培训的特殊支持，中央财政专项支持中西部省份按照“国培计划”总体要求，实施乡村义务教育骨干教师培训项目，对中西部乡村教师进行有针对性的培训，同时引导地方教育行政部门完善乡村教师培训体系，加大对于乡村教师的培训力度。“国培计划”针对乡村教师培训的主要构成内容包括：乡村中小学“教师置换脱产研修”“短期集中培训”和“远程培训”等。
“硕师计划”是教育部为县、镇级以下乡村学校培养骨干教师，提高乡村教师学历水平和综合素质的人才培养计划。“硕师计划”自2004年起实施，其主要精神是加强乡村教师在职教育，为乡村学校培养具有硕士研究生学历的师资力量。“硕师计划”主要以毕业于“重点高校”的乡村教师为培养对象，采取半工半读的方式，完成对乡村教师的研究生教育。自2010年起，“硕师计划”的服务范围由国家级和省级扶贫开发工作重点县，扩大到了全国所有县镇以下乡村学校[7]。截至目前，“硕师计划”已培养了数万名具有硕士研究生学历学位的乡村教师。
“国培计划”和“硕师计划”是在我国在城乡教师发展内涵不平等的历史和现实背景下，加强乡村教师在职培训、提高乡村教师质量，以补偿乡村教师内涵发展相对不足的支持性政策。除此之外，相关或类似的政策举措还包括“农村教师素质提升工程”“农村中小学现代远程教育工程”，以及各类以提高乡村教师质量表现为目标的“短期培训”“参观访问”和“交流学习”等。现实中，基于乡村教师内涵发展的要求，结合NBPTS对于教师队伍内涵发展的理解，进一步构建和完善乡村教师内涵发展的相关政策举措应当注重以下方面。
其一，重视乡村教师“内涵发展”标准的研究。现实中，对于乡村教师内涵发展标准的研究和认定，直接关涉相关支持性政策的方向选择、目标设置和整个政策活动过程。提高乡村教师质量的相关补偿性政策，应当建立在乡村教师内涵发展标准的基础之上。唯其如此，才能避免政策目标和政策过程发生偏离，从而实现乡村教师内涵的稳步提高。需要强调的是，乡村教师内涵发展标准应当具有其独特性，构建乡村教师内涵发展标准，不应简单地套用对于城市教师或其他教师群体的发展要求。基于这样的理解，进一步促进乡村教师内涵发展的相关补偿性政策，应当在强化对于乡村教师“基本质量要求”的基础上，突出包括对于乡村教师“乡土知识”或“传统乡村文化”等在内的特色化要求[8]。 其二，丰富和改善乡村教师在职培训资源。资源是乡村教师在职培训和内涵发展的重要基础，缺乏必要资源支撑，乡村教师内涵发展将会成为乌托邦式的空想。多年来，乡村教师内涵的稳步提高离不开相关政策所带来的多方面资源。但总体而言，乡村教师在职培训的资源或条件仍然呈现相对不足的状态。一方面，乡村教师支持政策能够提供的资源仍然有限，相形于城市中小学教师在职教育，乡村教师尤其是中西部地区乡村教师的在职教育，仍然面临“培养经费不足、课程资源短缺、硬件设施不良”等突出问题[9];另一方面，部分乡村教师在职教育资源存在“目标设置不合理”“结构欠佳”和“可利用程度低”等质量问题[10]。鉴于此，充裕和改善乡村教师在职培训资源，需要相关政策在进一步加大乡村教师在职培训资源供给力度的同时，优化乡村教师在职培训资源质量。
其三，探寻乡村教师内涵发展的新途径。国际教育发展委员会曾经在提交联合国教科文组织的一份报告中写道：“教育过程的正常顶点是在职教育。”[11]梳理乡村教师支持政策的历史沿革可以发现，多年来，促进乡村教师内涵发展的相关支持性政策主要聚焦于加强乡村教师“在职教育”。应该承认，对于提高乡村教师发展的内涵而言，在职教育不仅是加强乡村教师适应和应对教育新理念和新环境的教育，而且是弥补部分乡村教师“基础教育”缺失、延长其职前教育的教育。现实中，“在职教育”作为提高乡村教师质量的有效路径，在很大程度上提高了乡村教师质量，促进了我国乡村教师队伍内涵的整体发展。然而，在乡村教师内涵仍然存在“学科知识水平较低、管理和监控能力薄弱、反思批判意识不强，以及交流沟通能力不佳”等，在多方面顽固性缺弊的历史和现实背景下，相关政策举措应当在進一步优化和充裕乡村教师在职培训资源的同时，积极构建包括“入职培训”[12]“加强反思性教学”[13]和“开展教育叙事”[14]等在内的乡村教师内涵发展的新路径，形成促进乡村教师内涵发展的多方面力量。
二、扩充乡村教师“数量”：乡村教师“外延发展”的补偿
乡村教师的外延是指乡村教师所确指的对象的数量或范围。在NBPTS看来，教师队伍发展的外延标准并不以教师的绝对数量或教师队伍规模来衡量，而主要取决于在校学生数与教师数的比例，即生师比;同时，透过教师数量或规模所体现出来的教师的性别结构、年龄结构、学历结构和专业结构等，在一定程度上决定教师队伍质量的“外延性因素”，是教师队伍外延发展的重要标准[15]。从这一意义上说，教师队伍的“内涵发展”和“外延发展”呈现相关的状态，两者共同构成了完整的乡村教师发展内涵。现实中，相形于城市中小学教师队伍，我国乡村教师外延发展的相对不足，不仅表现在乡村教师队伍结构存在缺弊，同时表现在乡村教师数量的整体不足。综合来看，我国“乡村学校的生师比长期明显高于城市学校，乡村教师缺编严重”[16]。与此同时，以“骨干教师”为代表的优质乡村教师的“单向、上位”流动[17]，使得原本相对不足的乡村教师外延发展状态呈现更加严峻的形势。
鉴于乡村教师外延发展相对不足的历史和现实背景，一直以来，大量乡村教师支持政策试图在强调学历、专业和职业能力等质量要求的基础上，扩大乡村教师规模，优化乡村教师队伍结构。其中，具有代表性政策举措包括“特岗计划”和“定向师范生培养计划”。
“特岗计划”是《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划》的简称。其主要精神是，公开招募普通高校优秀毕业生到西部“两基”攻坚县以下的乡村义务教育阶段学校任教，“引导和鼓励高校毕业生从事乡村教育工作，逐步解决乡村教师队伍建设的不足”[18]。“特岗计划”所需资金主要是“特岗教师”的工资性补贴，由中央财政与地方政府共同承担。自“特岗计划”实施以来，中央财政用于教师的工资性支出经费已经实现多次调整。截至目前，中央财政的补贴标准已达到西部地区人均年2.7万元，中部地区人均年2.4万元[19]。
“定向师范生培养计划”的主要精神是，遵循定向招生、定向培养和定向就业的“三定向”原则，从应届高中毕业生中招收优秀生源，在完成规定的师范院校培训后，定向师范生被分配到预定的乡村教师岗位。2007年，国务院办公厅正式发布《教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》，决定率先在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，这标志着在高校招生并轨和师范教育综合化浪潮下几乎中断的免费师范教育制度正式恢复。
“特岗计划”和“定向师范生培养计划”是国家在乡村教师职业吸引力相对不强的历史和现实背景下，创新乡村教师补充机制，培养和吸引高学历人才从事乡村义务教育的政策举措。这些计划在很大程度上扩充了乡村教师数量，优化了乡村教师队伍结构，是对乡村教师外延发展相对不足的有力补偿。“特岗计划”实施首年（2006年），即完成了1.57万名特岗教师的招聘工作，2016年的招聘人数达到7万名左右，将有95%以上的毕业生到乡镇级以下学校任教[20]。“定向师范生培养计划”于2007年起实施，教育部所属的6所师范大学在计划实施当年共完成了万余名师范生的招生工作。此后，“定向师范生培养计划”遵循“先行试点，逐步扩大”的原则，每年依据乡村中小学生数量的变动情况，确定招聘人数。
“特岗计划”和“定向师范生培养计划”的实施，为乡村学校输入了大量的优质师资，是近十多年来我国创新乡村教师补充机制，促进乡村教师外延发展的有效尝试。现实中，除了“特岗计划”和“定向师范生培养计划”之外，大量政策还试图通过“提高乡村教师待遇”“改善乡村教师生活和工作环境”“授予乡村教师特殊荣誉”等间接方式，吸引优质师资流入乡村教师队伍，进而提高乡村教师队伍的外延发展水平。基于当前乡村教师外延发展现状，结合NBPTS对教师队伍外延发展的理解，进一步构建和完善相关补偿性政策应当注重以下两点。
其一，明确乡村教师“外延发展”标准。现实中，对于乡村教师外延发展标准的认定，同样关涉相关政策的目标和过程。有关补偿性政策的制订与实施，需要建立在乡村教师外延发展标准的基础之上。尤其需要强调的是，基于当前乡村教师外延发展过程中“学历结构”“专业结构”“性别结构”和“年龄结构”等方面存在的不足[21]，未来相关支持性政策应当在进一步扩充乡村教师数量、优化乡村学校生师比的同时，更加突出对乡村教师外延发展的多方面结构性要求。 其二，丰富政策内容和举措，完善相关政策联动机制。应该承认，我国乡村教师职业吸引力相对不足具有深刻而复杂的历史和现实背景。因而，扩充乡村教师数量，优化乡村教师结构，进而造就一批素质优良、扎根乡村的教师队伍，要求有关部门构建完整的政策体系。在这一过程中，相关政策举措应当与提高乡村教师待遇、改善乡村教师生活和工作环境，以及扩大乡村教师编制等政策相互配套、协同推进。换言之，促进乡村教师外延发展，“应当在充分考虑各单项政策科学性和可行性的同时，加强系统内部政策之间的协调与互动，使政策系统的效应最大化”[22]。唯其如此，才能提高乡村教师职业吸引力，改善社会大众对乡村教师职业的认知，在吸引优秀人才投身乡村教育的同时，避免或减少优秀教师流出，提高乡村教师外延发展的稳定性或持续性。
三、调控城乡学校师资配置：乡村教师“发展结果”的补偿
乡村教师发展结果，是指乡村教师的内涵状态和外延状态经历特定时空背景的积极变化过程而达到的“终点”状态。依据NBPTS的观点，“终点”是一个相对的概念，并无绝对的标准。现实中，乡村教师发展的“终点”既是乡村教师队伍现实状态的反映，又是乡村教师队伍经过一系列内涵和外延的积极变化过程而达到的实际结果。多年来，尽管乡村教师支持政策在乡村教师内涵和外延发展过程中给予了多方面的补偿，并且取得了一定积极效应，但是城乡教师发展差距仍然存在，乡村教师队伍在多方面表现上仍然落后于城市教师队伍。
教师是教育事业的首要资源。乡村教师队伍长期存在缺弊，不仅是城乡教育不平等的现实表现，而且是乡村教育整体水平不高的主要根源。因而，如何采取进一步的政策举措，对乡村教师发展给予结果上的补偿，是促进教育平等和实现乡村教育持续健康发展的内在要求。现实中，在乡村教师“内涵发展”和“外延发展”过程中给予多方面独立补偿的基础之上，进一步补偿乡村教师发展的弱势状态，缩小城乡教师队伍差距对于相关政策的要求是通过政策作用，调节城乡学校之间的教师资源配置，以进一步提高乡村教师质量，充实和优化乡村教师数量。综观乡村教师支持政策概况，这类政策举措主要包括“城乡教师交流轮岗工程”和“优质师资支教工程”等。
“城乡教师交流轮岗工程”的主要精神是，推动城镇优秀校长和骨干教师向乡村薄弱学校流动，实现县（区）范围内城乡学校校长和教师资源的均衡配置。国务院于2014年正式颁布《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，明确了“交流轮岗工程”的人员范围、方式方法和激励保障机制，指出用3至5年时间，实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化和常态化，并要求有条件的地区在更大范围内推进。
与“城乡教师交流轮岗工程”具有一定强制性不同的是，“优质师资支教工程”主要遵循自愿的原则，鼓励城市中小学教师队伍中的优质师资力量从事乡村教育工作，充实乡村教师队伍。教育部在《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》中指出，地方教育行政部门应加强统筹协调，根据乡村学校实际需求，制订相关政策举措，并负责组织实施。该政策一方面鼓励加大对口支援工作力度，形成区域内长期稳定的“校对校”对口支援关系，支持城镇办学水平高的中小学与乡村学校建立师资共享机制，促进优质师资共享;另一方面强调要注重开展多种形式的智力支教，拓宽支教渠道，组织开展短期支教与兼职支教等形式多样的智力支教活动。
“城乡教师交流轮岗工程”和“优质师资支教工程”等政策实施以来，为乡村教师队伍建设带来了迅速而显著的积极变化。在内涵上，相关政策为乡村学校输入了优质教师资源，“极大地提高了乡村学校师资配置的底线，使得乡村学校与城市学校在师资水平上的整体差距有所缩小”[23];在外延上，“城乡教师交流轮岗工程”与“优质师资支教工程”等政策的实施，丰富了乡村教师数量，优化了乡村学校生师比，改善了乡村教师队伍结构。
需要指出的是，依据NBPTS对于教师队伍发展的理解，“调节城乡教师资源配置”属于对于一定区域或范围内教师资源，尤其是优质教师资源进行“再分配”的政策手段。从某种意义上讲，这种政策手段试图在不改变或不提高教师队伍整体发展状态的前提下，达到改善乡村教师队伍状态、缩小城乡教师队伍差距的目的。实践中，这类政策的构建与实施，一方面需要保证政策的合法性程度;另一方面要加强宣传和引导，提高社会大众、公民团体和相关政策主体对政策的理解和认识水平。
其一，进一步提高相关政策的合法性水平。政策的合法性是政策得到社会大众、公民团体和相关政策主体认同和接受的依据，是政策有效性的前提，直接决定着相关政策的实施效果。当前，我国“调节城乡教师资源配置”相关政策在“政策执行主体”“政策内容”和“政策程序”方面，存在一定程度的合法性缺弊[24]。应该承认，通过“调节城乡教师资源配置”的方式补偿乡村教师发展的实际状态或结果，客观上将可能给城市教师队伍建设和城市学校教育质量带来消极影响，因而可能受到城市学生、家长、学校，甚至是教育行政机关的抵制或反对。同时，受乡村学校生活与工作环境不良等因素的影响，部分城市教师将“支教”或“轮岗”计划视为自身职称评审或业绩考核的硬性要求，参与乡村教育的热情并不饱满[25]。在这样的背景下，相关支持性政策的制订和实施，应当在谋求“公共利益最大化”的同时，充分听取各方意见，增进共识，在保障城市学校的基本教学质量和学校运营不受影响的基础上，尊重相关教师的自主意愿和职业生涯发展需求。唯其如此，才能提高政策的合法性水平，淡化或消解相关主体对政策的抵触情绪，进而改善政策实施环境，提高政策效应。
其二，加强宣传或引导，提高社会大众、公民团体和相关政策主体对于政策的理解和认识水平。現实中，“调节教师资源配置”的公共利益在于可以在短期内实现改善弱势教师队伍发展状态，缩小不同教师群体发展差距，进而实现促进教育平等和提高教育整体发展水平的目标。基于这样的认识，各级教育行政部门和学校应该加大宣传力度，优化政策环境，努力在全社会形成教育均衡发展的社会共识和价值诉求，使“调节城乡教师资源配置”的相关政策举措得到社会大众、公民团体和相关政策主体的认同，从而使社会的认同逐步与城乡教师流动政策的价值取向相一致，从观念上认同促进城乡教师流动的相关政策。 四、结语
综上依托美国专业教学标准委员会关于教师队伍发展的有关理解，探讨了我国乡村教师支持政策对乡村教师发展的多方面补偿。补偿平等的主要旨趣是追求结果上的合理性和可接受性，解决的是最少受惠者的利益再分配问题，因而，补偿平等通常被认为是平等的价值底蕴。现实中，乡村教师相对弱后的发展地位或状态，决定了乡村教师队伍建设无法离开相关补偿政策所提供的各类机会、资源或权利。
综合本文的内容和思路，一方面，优化乡村教师内涵与外延发展的相关支持性政策应当分别明确乡村教师内涵与外延发展标准。同时，乡村教师内涵发展支持性政策应当在充裕和改善乡村教师在职培训资源的基础上，积极探索和构建乡村教师内涵发展的新路径;乡村教师外延发展支持性政策应当进一步丰富相关政策内容和举措，并完善相关政策的联动机制。另一方面，补偿乡村教师发展结果，要求政策制订主体在进一步提高政策合法性程度的同时，加强宣传和引导，提高社会大众、公民团体和相关政策主体对政策的理解和认识水平。
需要强调的是，“补偿平等体现的是一种‘恩赐的心态’，而消化或消解产生不平等的多方面教育体制或机制等深层次因素，才是保障平等和促进均衡的更为根本的手段和要求”[26]。从这一意义上说，补偿平等仅仅能够提供一种有限的补偿。基于这样的理解，促进乡村教师发展，在根本上淡化城乡教师差距，还应当聚焦于多方在教育体制或机制因素。唯其如此，才能逐渐生成和完善乡村教师发展的内生动力，实现乡村教师的自我发展或自然提高。
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（责任编辑：刘宇）
Compensation Equality： A Review of the Basic Spirit of Rural Teacher Support Policies
SUN Weihua， FENG Baoan，CHEN Chuan
（Quzhou University， Quzhou， Zhejiang 324000， China）
Abstract： Compensation equality is the basic spirit of rural teacher support policies. Among them， the supportive policies for the quality development of rural teachers reflect the compensation for the connotative development of rural teachers; the supportive policies for the development of the number of rural teachers reflect the compensation for the extended development of rural teachers.; the related policies to regulate the allocation of teachers in urban and rural schools reflect the compensation for the development results of rural teachers. To further optimize rural teacher support policies， we should pay attention to the actual state of rural teacher development while clarifying the connotative development and extension development standards of rural teachers， and adjust the target establishment， work choices， time and space arrangements of relevant policies accordingly.
Key words： compensation equality; rural teachers; supportive policies; teacher development
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