成渝地区双城经济圈的跨界问题与协同发展的激励机制设计

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　　[摘 要] 成渝地区双城经济圈是西部大开发的重要载体，是国家重要的经济增长极。由于成渝地区双城经济圈依然涉及到川渝两个省级行政区，在经济发展方面、交通建设方面和环境治理方面仍面临很多跨界的问题。基于提出建立一个能够代表双城经济圈整体利益的城市联盟，并为提高城市政府参与经济圈协同发展的积极性进行了激励机制设计，最后就如何推进经济圈协同发展提出了具体的对策建议，包括成立成渝地区双城经济圈城市联盟，加强跨区域的政府组织领导;建立科学的成本核算和收益评估制度，完善协同发展的激励和约束机制;创新引入经济圈政治协商制度，完善政府官员的晋升考核制度。
　　[關键词] 成渝地区;双城经济圈;协同发展;激励机制
　　[中图分类号] F49 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）04-0035-03
　　2020年1月3日召开的中央财经委员会第六次会议决定，大力推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。虽然目前还没有明确界定成渝地区双城经济圈的空间范围，但应该与2016年提出规划建设的成渝城市群是一脉相承的。成渝城市群作为我国五大国家级城市群之一，是西部大开发的重要平台，是“一带一路”和“陆海新通道”建设的交汇点，是推动长江经济带协同发展的重要战略支撑，也是国家推进新型城镇化建设的重要示范区，有望成为我国第四增长极，并逐步成长为世界级城市群的潜力。近几年在国际环境错综复杂多变、国内经济增速下降的背景下，成渝城市群内部合作进程逐步加快，一体化发展日益渐进，但是距离其发展规划目标仍有较大差距。国家层面已经认识到成渝城市群发展中存在的问题，审时度势地提出要建设成渝地区双城经济圈，意在要消除成渝城市群的龙头之争，让川渝两地携手共建一个双城经济圈。由于成渝地区双城经济圈依然涉及到川渝两个省级行政区的16个城市，在建设中还是会面临很多跨界的问题和困难。
　　一、成渝地区双城经济圈建设面临的跨界问题
　　（一）双城经济圈建设面临经济发展方面的跨界问题
　　1.双城经济圈建设缺少中间节点城市支撑，存在“中部塌陷”问题。双城经济圈拥有成都和重庆两个超大城市，但整体在经济上尚未形成紧密的联系，内部缺少重要的节点城市，长期面临着“中部塌陷”的问题。成都和重庆主城九区的地区生产总值在2018年已经达到了1.5万亿元和8200亿元，而经济圈内其他众多城市的地区生产总值规模则处于1000亿元-2000亿元之间，经济圈极化效应大于扩散效应，区域发展的梯度差越来越明显。究其原因，主要在于成都和重庆为争当西部龙头城市，将过多的资源集中于两座核心城市。因此，加快培育除成都重庆以外的其他城市，变“中部塌陷”为“中部崛起”，构建合理的大中小城市体系是双城经济圈建设的重要任务。
　　2.双城经济圈两大核心城市产业结构雷同，竞争非常激烈。成都和重庆两大核心城市之间没有形成分工协作的关系，产业结构雷同、同质竞争等问题依然突出。成都和重庆均大力发展电子信息产业，为吸引IT大企业进驻，两地政府竞相出台更优惠的政策，出现竞争过度现象。同为中西部的汽车产业中心，成都与重庆的龙头之争愈演愈烈。成都在汽车配套产业链方面较完整，如丰田、大众、吉利、东风等汽车品牌在成都建立了生产基地，德国博世、美国江森等国际零部件巨头也已经在成都建厂投产。重庆一直将汽车产业列为战略性支柱产业，已形成以长安为核心，以福特、现代、上汽通用五菱等车企为基础的汽车工业格局，成为全国第一大汽车生产基地。川渝汽车城之争可谓是互不相让，未形成错位发展格局。
　　（二）双城经济圈建设面临交通建设方面的跨界问题
　　1.双城经济圈外联内畅交通体系建设进展缓慢。经济圈对内对外各大交通连线建设协同推进力度不够，很多工程长期处于停滞状态。铁路方面还处于建设中的有郑渝高铁、成兰铁路，仍处于规划状态的有渝西高铁、达渝城际铁路、成格铁路等，公路方面有很多干道仍处于未完工状态，水路方面未完工的有宜宾至重庆段航道重点浅滩项目、嘉陵江利泽航运枢纽工程等。如此之多的交通基础设施重点工程还未建设完成，距离构建双城经济圈综合交通运输网路仍有一定的差距。
　　2.重复建设和恶性竞争问题突出。双城经济圈内部城市之间存在利益冲突，导致一些交通建设项目搁置或者长时间处于恶性竞争的状态。比如达州和万州就渝西高铁过境之争直到现在仍未下定论，两地各有说辞，各不相让;渝新欧和蓉欧快铁为主要线路的市场竞争一直存在，两地各自为营，争做中欧班列第一，暴露出了班列货源不足、回程空载率高等问题。
　　（三）双城经济圈建设面临环境治理方面的跨界问题
　　1.联防大气污染力度不够。成渝地区大气污染来源主要是燃煤、工业废气、机动车尾气、扬尘等，大气污染防治工作虽取得了一定成效，但存在力度不够大与落实不到位等问题。环保部西南环保督查中心先后对重庆、成都、绵阳等18个重点地区开展了系列大气污染防治工作督查，发现在开展污染联防的工作中，某些城市政府部门存在履职不到位，重点项目推进力度不够大等问题。成渝地区整体尚未形成联合屏障，大气污染防治力度未达到国家要求，改善环境空气质量的成效与群众期望还存在差距。
　　2.联治水域污染推进不足。在众多的川渝跨界河流中，不乏存在未协同治理的污染问题以及上下游治污责任互相推诿等跨界问题。例如受到污染的河流琼江，发源于四川省乐至县，流经四川省遂宁市、资阳市及重庆市潼南区、铜梁区，全长约240公里，其中四川段长120公里，重庆段长120公里。近年来，由于沿江两岸工厂的污染物排放及生活污水的直接排放，琼江流域出现高锰酸钾、磷化物等化学污染物质严重超标的现象。双城经济圈也还存在类似于琼江的其它跨界污染河流，河流的污染治理问题不能单靠一方政府来解决，需要上下游城市共同合作才能取得成效。
　　二、成渝地区双城经济圈协同发展的激励机制设计 　　尽管川渝两地已经多次开展联席会议来促进成渝地区的协调发展，但依然不能有效解决众多的跨界问题，其深层次原因就在于各城市政府都有自己的利益诉求，当城市政府参与协同治理的成本大于收益且得不到补偿时，往往会采取消极参与的态度。因此有必要建立一个权力更大、效率更高的成渝地区双城经济圈城市联盟来协调解决跨界问题。双城经济圈城市联盟与城市政府之间构成一种委托代理关系，根据委托代理理论，代理人可以选择高努力水平或低努力水平来实现自身效用的最大化，委托人则通过激励制度让代理人自觉地选择高努力水平，从而实现委托人的利益最大化。
　　（一）基本假设
　　1.假设双城经济圈城市联盟和城市政府都是经济人和理性人，城市联盟的目标是促使城市政府之间积极合作，充分发挥地区比较优势，补齐短板、消除瓶颈，强化协同、优化格局。而城市政府的目标是追求自身利益最大化，当城市联盟和城市政府追求的目标不一致时，城市政府会为了自身利益而不执行城市联盟的政策要求。
　　2.假设城市政府是风险规避型，而城市联盟是风险中性的，那么假设城市政府的期望效用函数为u=-e-ρw，其中ρ表示阿罗-帕拉特的绝对风险规避度，ρ>0表示参与人风险规避，并且其值越大风险规避度越高;ρ=0表示参与人风险中性，w表示为线性期望收入，u表示期望效用。
　　（二）目标函数
　　设参与合作的城市政府的产出函数（各项经济增长）π=ka+θ，a是一维努力变量，表示城市政府采取合作的行动，k（k>0）是城市政府的能力系数，θ表示外生变量（不受自身控制的因素，称为“自然状态”），是均值为0且方差为σ2的正态分布随机变量。因此，E（π）=E（ka+θ）=ka，Var（π）=σ2，式中E（π），Var（π）分别为π的期望值和方差，即城市政府的线性报酬函数为：s（π）=x+yπ，，其中，x是固定收益（城市政府能确定取得的经济指标），y（0≤y≤1）是城市政府的分享产出份额，即城市联盟的激励强度系数。y=0表示城市政府无需承担风险就可以得到固定收益x，y=1意味着城市政府不仅得到全部固定收益，还得到全部风险收益，0<y<1意味着城市政府可以得到部分风险收益。但是，如果城市联盟给予城市政府的只有奖励而无惩罚，这种激励契约将对城市政府的约束力不够，容易出现道德风险问题，所以在这里对模型进行改进，通过引入罚金这一参数来加大激励契约对城市政府的约束力。如果城市政府没有合理地进行协同治理，而是采取过度竞争导致资源环境的浪费和破坏等，那么城市政府将受到惩罚，假设惩罚金额为z。则城市政府的收益为：
　　（三）约束条件
　　根据激励机制设计理论，城市政府必须满足参与约束与激励相容约束两个条件。首先，令w为城市政府能接受的最低经济绩效。那么确定的等价经济收益小于w，城市政府对此项契约不感兴趣，将不会接受合同，进而不会参加协同治理活动。因此，如果城市联盟希望城市政府能够按照其政策积极合作、努力配合，那么城市政府同意合作的条件是确定的等价经济收益大于或者等于w。那么城市政府的参与约束IR可以表示如下：
　　（四）模型构建
　　基于上述分析可知，在模型中的委托人是城市联盟，其目标是使城市政府之间通过合作带来经济圈整体期望收益最大化，而城市政府可以选择合作的努力程度。城市联盟要实现其目标，则必须使其激励机制满足相应的参与约束和激励相容条件。激励约束模型可以表述为：
　　如果信息是对称的，城市联盟可以直接观测到城市政府的合作努力水平，那么城市联盟可以根据可观察到城市政府努力程度给予报酬，没有必要根据城市政府的产出来给予报酬，如果城市政府没有达到城市联盟期望的努力水平那么将会受到惩罚，因此这里的激励相容约束IC将不适用此情形。但现实生活中，信息往往是不对称的，即双城经济圈城市联盟如法掌握每个城市政府真实的合作努力程度。本文主要讨论信息不对称条件下的激励约束。
　　在信息不对称的条件下，由于城市联盟无法直接观察到城市政府的合作努力水平a，城市联盟希望城市政府付出的合作努力水平只能通过城市政府追求其自身利益最大化来实现。给定（x，y），城市政府的激励相容约束等同于a=ky/b，城市联盟只需选择（x，y）解达到其最大化的期望效益，则通过求解可得：
　　三、完善成渝地区双城经济圈协同发展激励机制的对策建议
　　（一）成立成渝地区双城经济圈城市联盟，加强跨区域的政府组织领导
　　当前的川渝联席会议解决不了双城经济圈深层次的跨界问题，需要建立一个强有力、高效率的跨区域政府组织，这个跨川渝两地行政区域的政府组织可以称之为成渝地区双城经济圈城市联盟。建议由中央副国级领导担任城市联盟领导小组组长，由四川省的省长和重庆市的市长担任副组长，成员则由双城经济圈内各城市的市长和直辖市区县的区长或县长组成。在城市联盟下再设置双城经济圈规划委员会、双城经济圈经济发展委员会、双城经济圈交通建设委员会、双城经济圈环境治理委员会以及双城经济圈仲裁委员会等。城市联盟代表成渝地区双城经济圈的整体利益，负责制定经济圈的整体发展规划、经济圈整体的产业结构布局和招商引资政策、经济圈对外和内部的交通建设，并负责经济圈的生态环境监管和治理。城市联盟代表双城经济圈整体利益，对经济圈内各个城市就协同发展方面进行考核、激励和惩罚，负责受理、协调和仲裁双城经济圈内部各城市之间的各种矛盾冲突。
　　（二）建立科学的成本核算和收益评估制度，完善协同发展的激励和约束机制
　　成渝地区双城经济圈协同机制能否建立起来，关键在于能否建立起有效的激励和约束机制。首先要建立一套科学的成本核算和收益评估制度，针对每个跨界项目，合理计算出参与城市需要承担的成本以及应该分享到的收益，然后通过上述模型分析结果，确定每个城市的激励强度系数以及惩罚金额。具体操作方面，可以设立成渝地区双城经济圈发展基金，将国家每年用于成渝地区发展的资金投入、农业专项补助金等相关补贴及税费，按一定比例放入基金中，并将某些税种的税收收入也纳入双城经济圈发展基金统一支出，按照前述确定的激励强度系数和惩罚金额，对经济圈内消极参与协同发展的城市进行惩罚，对积极参与协同发展的城市实施奖励，用以弥补其参与协同发展的成本支出。
　　（三）创新引入经济圈政治协商制度，完善政府官员的晋升考核制度
　　协商民主是人民民主的重要形式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。我们推进协商民主的一个重要目的，就是要增强决策的科学性和实效性。政协委员大都是各条战线、各个行业、各个领域的代表性人物，有些还是专家学者。如果能创造性地将政治协商制度引进成渝地区双城经济圈的建设中来，则可以充分发挥各城市政协委员主体作用，推动解决双城经济圈建设中的跨界难题。具体建议为，从各城市中选取一些政协委员代表参与双城经济圈每年举行的政协联合大会，每个政协委员通过提案的形式提出关于双城经济圈建设的建议，该提案如果能立项，则交付城市联盟下设的部门进行具体办理并回复。同时，要完善经济圈城市政府官员晋升考核制度，对经济圈城市政府官员政绩的考核不能仅局限于官员所在的城市，要把该城市参与经济圈协同发展和治理的努力程度作为重要考核的内容。把经济圈内城市政府各部门的一把手纳入经济圈统一的考核范围，对消极参与经济圈协同发展和治理的城市政府官员，实行晋升一票否决制，而对于积极参与经济圈协同发展和治理的城市政府官员，则予以优先提拔重用。
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　　[责任编辑：王凤娟]
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