浅析行政事业单位业务层面内部控制问题及对策
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摘 要：2012年11月29日，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。本文结合内部控制报告的编报要求，分析总结了行政事业单位业务层面的内部控制易存在的问题，并提出相应的改进对策。
关键词：行政事业单位;内部控制;探讨
一、行政事业单位业务层面内部控制存在问题
1.预算业务控制缺失或者控制力度不够
行政事业单位预算管理的基本业务流程一般经历“二上二下”的流程，每年各单位会按照当地财政部门的要求，根据单位实际业务需要，编制三年中期财政规划预算，包括基本支出预算和专项支出预算，二级预算单位编制本单位预算后交由一级预算单位汇总上报至本级财政部门审核（一上）。财政部门根据各部门上报的预算提出修改意见，并下达预算控制数（一下），各单位根据财政下达的预算控制数修改年度预算并上报财政审批（二上），财政根据各单位上报的二上数据再进行审核并下达年度预算数（二下），各部门的年度预算报经本级财经委审批后，财政部门批复年度预算至各部门，二级预算单位由一级预算单位根据财政部门批复的预算数下达至各二级预算单位。各单位收到批复的预算数后根据业务科室的工作需求及项目发展需要，分解预算指标至各业务科室。但是各行政事业单位在编制部门预算时，较易存在如下问题。
（1）预算编制集中由财务或是总务全盘统筹编。单位预算数据的采集应由各处室根据下一年度工作计划及要求，把本处室下一年度所需经费报由财务科或是总务处汇总后，审核通过后方面能列入单位一下年度的预算。但是在日常工作中，单位的预算业务往往交由财务科或是总务科全盘编制，容易造成预算数据失真，所编预算不符合单位业务发展需要，容易造成铺张浪费现象，也容易产生违规行为。
（2）预算数据脱离实际。有些部门为了实现任期内的政绩，在编制预算时不根据实际情况，存在多上项目，并把项目金额加大，存在只管本部门利益不管本级财力是否允许，不该上的专项预算也编制到部门预算当中。
（3）随意调整预算及预算分析不及时。首先，由于预算编制的不科学，在执行预算过程中，容易产生项目预算难执行，执行难的现象，由于预算执行率涉及部门的绩效考评，为了达到预算执行率，频频向财政部门提出申请调整预算。其次，在预算执行过程中，由于单位没有制定完善的预算分析制度，没有做到按月或是按季对预算执行进行分析，部分科目容易超预算执行等现象。
2.收支业务控制力度不够
收入业务控制度包括非税收入及财政拨款收入、事业收入等，收入控制存在主要问题是截留非税收入，私设小金库等，部分单位国有资产出租出借收入由于缺少有力的监管力度，存在出租资产的租金收入不能足额收取上缴财政，从另一层面来讲也造成了国有资产的流失。支出业务控制存在较为突出问题是“三公经费”特别是培训费往往没有按照年初批复指标执行，尤其在中小学校表现较为突出。由于当地财政部门在安排预算时，没有参照文件安排中小学校的培训费的预算，学校又必须按照年度培训计划安排教师参加培训，在中小学校就较为容易产生培训费超预算执行的现象发生。
3.政府采购业务控制效果不佳
單位没有建立健全政府采购制度，政府采购预算与采购计划管理没有做到很好衔接。采购验收环节不够规范，重要技术指标参数没有聘请第三方参与验收，容易导致采购货品与采购需求不相符。岗位职责权限不明确，没有根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算。没有指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，工程类项目的验收也没有邀请专门的资质部门进行验收。
4.资产控制与管理混乱
一是各行政事业单位没有建立起完善的资产管理制度，对资产管理的重视度不足，没有专门设立资产管理部门负责对单位资产的管理。二是就算是成立了资产管理部门的单位，资产管理人员责任心不强，岗位形同虚设，没有肩负起应尽的职责。三是没有形成有效的资产管理制度，资产台账不完善，没有定期进行资产盘点，对已达报废年限并已不使用的资产进行及时清理报废，造成单位资产账面价值虚高。四是没有完善的资产出入库的登记手续，容易造成资产的流失。五是资产购置没有根据行政事业单位与其承担的职责职能、业务规模是否匹配来进行采购，容易造成很多资产闲置，造成浪费。六是单位对调拨资产由于存在无人监管状态，对调拨的资产没有及时交至财务处登记入账。七是对资产的出租没有进行可行性论证，没有通过资产交易平台进行公开招投标招租，容易产生暗箱操作，滋生违规行为。
5.建设项目控制风险大
部分行政事业单位建设项目内部管理制度不健全，基建管理岗位设置不合理，工程进度款没有按照规定支付，对已完工并已交付使用的资产没有及时转为固定资产，对基建往来账务长期挂账，没有及时进行清理，由于年限太久，容易造成坏账损失。
6.合同管理体制不完善
行政事业单位合同一般包含业务合同和人员岗位聘用合同，在实务工作中多数行政事业单位没有完善的合同管理制度，对重要合同的签订通常没有经过三重一大会议审议通过，没有完善的合同台账管理，合同用章管理混乱，没有明确合同的授权审批和签署权限，合同资料编号归档等管理工作滞后。
二、行政事业单位业务层面内部控制建设的对策建议
1.健全内部会计控制体系，强化内部牵制
首先，行政事业单位应当健全内部会计控制体系，设立独立财务部门，经济业务量超3000万元以上单位应当设立会计主管岗位，建立健全单位内部不相容岗位的分离制度，财务人员也应当要加强自身业务技能的提升，加单位内部的轮岗位制度，如果因为人员编制少，不适合进行轮岗的，应定期进行外部审计，确保单位各项业务的风险控制在合理范围。
其次，加强会计凭证控制。在现行以国库单一账户体系为基础的国库集中收付体制下，行政事业单位应当进一步加强对原始凭证的审核、复核管理，包括对原始凭证的真实性和合法性进行审核。特别要加强对 “假发票” 的监控。 最后，加强财务报告控制。2019年1月1日起行政事业单位执行政府会计制度，在政府会计制度下，财务报告的编制依据是以双基础为依据，报告类型为双报告，即以权责发生制为基础的政府财政报告和以收付实现制为基础的部门决算报告，单位编制财务报告应当保证财务报告编制依据、编制要求、报告内容的真实性、合法性，做好财务报告分析，分析数据确保科学准确合理，为单位年度预算编制、经济事项决策提供重要依据。
2.完善预算管理制度
首先，各行政事业单位应当成立预算管理委员会，委员会成员由法人，副职领导及各业务处室主要负责人担任。每年单位应当根据上级部门下达的预算编制文件，由预算管理委员会召开部门预算编制会议，传达预算编制要求，各处室根据部门工作任务编制下一年度预算，报经预算管理委员会审议通过并经联席会议决议后报由财务部门编制上报。
其次，加强预算执行分析制度。各行政事业单位应每个月对预算执行情况进行分析，应充分利用分析结果及时对预算执行情况进行调整，特别是每年第三季度的预算执行分析更显重要，可作为下一年度预算编制的重要参考依据，对个别项目实施较慢或是效果不明显的，在下一年度中应不在安排，而对部分项目对单位事业发展发挥重要作用的应在下一年度中给予重视并在经费上给予倾斜。
3.加强资产管理及完善政府采购制度建设
首先，行政事业单位应当更加重视对单位资产的管理，设立专门资产管理员，做好日常台账的管理制度，做好资产出处库的登记手续，定期对资产进行盘点，对达报废年限的资产进行清理报废。加强资产的出租出借管理，出租资产要通过地方资产交易平台进行公开招投标，防止暗箱操作。
其次，完善政府采购制度，采购人与资产管理及预算编制岗位人员一定为互不相容岗位。对单位的工程类项目达到定点采购限額标准以上的，一定严格按照定点采购程序完成采购。加强采购完成后的验收环节，特别是涉及重要技术参数的货物或是工程类项目，有必要时聘请第三方有资质的技术人员参与验收，对不符合要求的，一定拒绝验收及支付工程（货）款。
4.加强合同管理
对于重大合同或是涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应组织法律、技术、财会等相关人员参与谈判。同时加强日常合同台账的管理，各部门分类别对合同进行台账的登记管理，并编好合同编号，年终了按规定将合同进行分类归档管理。此外，应当加强合同履行的监督职能，及时发现问题及时采取有效措施弥补损失。
5.加强建设项目控制管理
第一，加强建设项目的制度管理，科学设置岗位，明确岗位职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概算编制与审核，项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。第二，建立完善的项目议事决策机制，建设项目需纳入单位三重一大的议事规程，禁止任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意。第三，完善建设项目招标环节的各项措施和制度，严格按照国家的有关规定组织项目的招标工作。第四，完善项目资金和工程价款支付进度的管理制度，严格按照合同约定支付工程进度款。第五，做好项目的相关记录，对建设项目的相关文件，资料要及时进行收集、整理、归档和保管工作。
参考文献
1.曹丽华，冉海蓉.行政事业单位：内控为王.新理财，2017（8）.
2.张旻.对行政事业单位内部控制制度建设过程中存在问题的探讨.农场经济管理，2018（4）.
（责任编辑：王文龙）
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