城乡建设用地增减挂钩项目在嘉北郊野公园建设中的合理利用分析
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摘 要 城乡建设用地增减挂钩项目主要是结合现有的土地使用情况，根据规划发展需求，将一部分农村建设用地复垦还耕后，将用于城市建设用的土地进行项目区开发，保证耕地总量不变的情况下，提高城乡建设用地布局的合理性。基于此，以嘉北郊野公园建设为例，介绍了城乡建设用地增减挂钩项目概况及效益，分析了建设过程中存在的困难及解决对策。
关键词 嘉北郊野公园;城乡建设用地增减挂钩;新农村建设
中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.038
目前实施较多的城乡建设用地增减挂钩项目主要是以农民宅基地置换为主的城乡建设用地增减挂钩项目，此类项目有利于破除城乡二元结构，加快新农村建设。通过宅基地置换，可促进农村人口居住相对集中，提高农民居住条件和生态环境质量，增加农民家庭财产性收入，盘活农村集体建设用地，推进农村城镇化，促进郊区经济社会发展。
1 项目概况
嘉北郊野公园是上海市为响应“十八大”生态文明建设要求，落实“创新驱动、转型发展”战略，推进上海市生态网络构建，率先启动的5个郊野公园之一，规划总面积14 km2，一期土地整治范围9.3 km2，一期开园南区范围7.39 km2。嘉北郊野公园建设主要是以原生态农田、林木和水网为基本特色，呈现“南田北林”风貌，融入“教化嘉定”主旨，来深度挖掘田、林风情和水乡古韵，具有农业休闲、水乡体验、生态养生、保育土地、教育科普等多项功能[1]。
嘉北郊野公园一期土地整治城乡建设用地增减挂钩项目将一期土地整治范围内的“198”企业作为拆旧地块，一期开园南区少量功能性地块、公园范围外的南门社区地块和安亭新镇二期地块作为建新出让地块。以此作为研究对象，测算土地整理、复垦潜力，分析资金筹措计划与资金平衡，建立项目实施组织与实施保障的机制，确定项目区实施计划、实施方案，达到项目区内建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不降低的目的，最终实现增加耕地有效面积、节约集约利用建设用地、促使城乡用地布局更合理的规划目标。
2 项目带来的效益分析
2.1 社会效益方面
2.1.1 增加了耕地面积，提高了土地利用效率
拆除企业和布局分散的农村道路、场地等，集中进行土地整治，实现高标准农田的布局和建设，提高了土地利用效率。
2.1.2 提高耕地质量，增加耕地产出率
1）土地得到平整，田塊规整成方，水利设施配套完善，区内所有的耕地将逐步成为旱涝保收的标准农田。2）大力推广和使用有机肥料和生物肥料，耕地质量得到全面提高。3）合理规划田间道路，促进项目区农业机械化水平和单位面积农业产量提高，同时也促使农田物资和农产品运输方便，省工、省时[2]。
2.1.3 促进农业结构调整，增加农民收入
形成完善的田间道路系统和灌排系统，推行规模化经营，有利于项目区发挥粮食高产区的优势。合理对土地资源进行配置，优化土地利用结构，调整农作物布局，推进农村产业化发展进程，增加农民收入。
2.1.4 延续区域特色，留住发展记忆
对项目区内有区域特色的建筑物、构筑物、绿化进行保留，并采取有效的方式进行整治，力求延续区域发展特色，留住发展记忆。
2.2 生态环境效益方面
2.2.1 建设用地拆除，减少污染排放
坚持生态文明建设的国家战略，围绕嘉北郊野公园以建设“原生态农田·村落·水网”的近郊休闲型郊野公园、优化生态环境为目标的核心内容，在保护和改善生态环境的前提下，通过拆除项目区内建设用地，减少项目区内工业污水的排放;通过规划建设高标准基本农田，改善水土结构和田间小气候，改善农田生态环境，美化小区域生活环境。
2.2.2 改善农田生态系统，锚固区域生态网络
该项目的实施优化了农田生态系统各空间组成要素间的关系，完善了农田生态系统的配置，改善了农田生态系统。通过对现状进行翔实探勘和分析，对于现状较好的树木、鱼塘等节点予以保留，并通过有效的方式进行整合，强化生态节点的服务功能。通过完善项目区沿城市道路、村道、田间路两侧行道树及沿河防护林的种植，优化了农田生态系统各空间组成要素间的相互关系，提升了项目区生态廊道的质量，完善了农田生态系统的配置，改善了农田生态系统，锚固了郊野公园乃至嘉定全区的生态网络。
2.3 城乡统筹效益方面
2.3.1 完善区域基础配套设施，改善生产生活条件
通过土地平整、配套农田水利及道路等工程基础设施的建设，极大地改善了农业生产条件，促进了农业生产的机械化和适度规模化，同时大幅度降低了农业生产成本，提高了农业生产效率。
2.3.2 促进城乡统筹，带动农村经济发展
加强城乡统筹是郊野公园建设的主要目标。作为上海市首批试点郊野公园，嘉北郊野公园借助土地整治与增加挂钩的平台，可以极大地改善公园农业覆盖区域的生态景观，同时，公园景观景点如梦里水乡、徐秦古村、水上游览路线等的整体景观建设，都将增加郊野公园的景观效益，提升公园的吸引力。公园建成后，不但可作为嘉定区乃至上海市居民的休闲好去处，还能带动郊野公园所在区域的经济发展，促进城乡统筹，实现双赢[3]。
2.4 在经济效益方面
2.4.1 增加就业岗位
新增的耕地可为项目区内农村富余劳动力提供就业机会。同时，郊野公园内相关景点的建设、相关的配套服务项目也可增加非农就业岗位，产生显著的社会及经济效益。
2.4.2 增加集体经济组织收益
规划后，新增耕地由各村委会重新评估后统一发包，重新登记承包合同，推行规模化经营，但原所有权主体内的单位和个人拥有优先承包权，所获收益平均分配到每个村民。
3 项目推进存在的问题
嘉北郊野公园一期范围内的城乡建设用地增减挂钩项目较其他同类项目更有特殊性，造成了一定的实施困难。
3.1 拆旧地块特殊
该项目结合全区产业结构调整要求，以“198”企业为对象，淘汰落后产能企业。该项目区内企业区域位置较好，土地利用上以集体建设用地为主，厂房租赁情况复杂，个别企业涉及复杂财务纠纷，企业动迁征收难度大，成本较高。拆除企业复垦后，因原企业对土壤的影响程度，还需对土地进行土壤检测和修复。
3.2 建新地块的布局和指标平衡
一期开园南区功能性地块位于城市集中建设区外，因此除需配置新镇建设用地指标和耕地占补平衡指标外还需满足“拆十还四”指标要求（拆旧地块范围与建新地块规模的比例），会造成开园南区功能性地块开发时间受企业动迁拆旧复垦进度牵制。
3.3 开发主体
嘉北郊野公园开发主体为嘉定的区属国企，但是无论是针对拆旧地块，还是建新出让地块，均非属地化管理主体，对项目推进过程中各方面工作的开展以及资金周转都带来了一定的实施难度。
4 解决项目推进问题的对策
1）对“198”企业作为拆旧地块的城乡建设用地增减挂钩项目给予一定的政策倾斜，以缓解项目推进主体的资金压力。2）考虑将建新地块的指标挂钩范围由净地范围扩大至涵盖地块周边半幅道路的代征范围，以提高后续建新地块出让阶段的相关事宜推进的效率。
5 结语
总体来说，通过城乡建设用地增减挂钩，顺利推进了嘉北郊野公园的建设，优化了区域的产业结构和生态环境，对统筹城乡发展和土地高效利用具有重要的积极意义。
参考文献：
[1] 周芳珍，赵至成.上海嘉北郊野公园规划过程中的几点思考[J].上海城市规划，2013（5）：42-46.
[2] 蓝俊先.分析以增减挂钩优化国土空间结构和布局[J].建材与装饰，2019（36）：107-108.
[3] 钟华.关于农村城乡建设用地增减挂钩项目的合理性[J].建材与装饰，2019（36）：185-186.
（责任编辑：赵中正）
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