转型期中国出版管理法治化审视

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　　摘要　本文对中国出版管理法治化概况做了系统阐述，并结合其法治化进程中存在的问题进行了梳理，同时结合出版业发展实际提出了法制建设完善的策略。
　　关键词　出版管理　法治化　治理策略
　　中图分类号　G231　文献标识码　A
　　
　　改革开放三十年，中国经历了体制改革和社会结构变化的转型期。在此期间，出版业发生了巨大而深刻的变化。出版业的市场经济意识、产业化发展路径、开放型运作模式、科技化管理手段等方面都出现了标志性变革，这也意味着中国出版业的社会属性和功能发生重要转型。尤其是加入世贸组织后，出版业管理如何既能结合本国国情促进发展，又能不断适应国际出版业发展潮流，是中国出版业面临的重要课题。在转型期，中国出版管理法制建设不断完善，对推动出版业健康稳定发展起了重要作用，但随着社会的发展、传媒技术变革以及传媒行业竞争加剧，出版管理法治化面临一些难题。所以，依法行政与依法管理并推进出版法治化建设，是构建健康出版业的必由之路。
　　
　　一、出版管理法治化体系构建
　　
　　我国新闻出版业的性质，决定了它既是大众传媒，又是舆论宣传工具，强烈的意识形态属性需要强调对新闻出版管理的有效控制。同时，全球化背景下的国际出版合作不断增多，在世贸规则的大背景约束下，各国出版管理法规日益完善，我国出版业管理与国际接轨也势在必行。近三十年来，新闻出版立法与出版业进程基本一致，出版管理法治化牵引着出版业发展；
　　所谓出版管理，是指依据国家有关法律法规，对报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行等活动进行管理。
　　1983年6月，中共中央、国务院发布了《关于加强出版工作的决定》，对新时期出版工作的法制建设指出：“出版事业的发展，必须贯彻改革精神，打破不能适应新形势的老框框，创立新章法，调动一切积极因素，解放生产力，促进编辑、印刷、发行的能力较快增长并协调发展。”以此为契机，我国对出版管理构建了一个基本的法律框架，即“一法七条例”：包括即《中华人民共和国著作权法》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》、《计算机软件保护条例》、《著作权法实施条例》、《著作权集体管理条例》、《信息网络传播权保护条例》等。这标志着出版业发展趋于规范并逐步走向成熟。
　　当然，一个基本的法制平台还难以适应发展的法治轨道，尤其是与市场经济背景下的出版内在规律的要求存在一定距离。所以，有关部门还专门就出版行业的管理制定了行政法和地方性规范文件。归纳起来有几类：一是宏观管理规范。主要包括《出版管理条例》、《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》、《新闻出版保密规定》《关于出版少年儿童读物的若干规定》等；二是版权管理。主要包括《计算机软件保护条例》、《计算机软件著作权登记办法》、《中华人民共和国专利法实施细则》、《出版文字作品报酬规定》等；三是出版微观管理。包括(1)书报刊编辑管理类如《图书编辑工作基本规程》、《图书质量保障体系》、《图书质量管理规定》、《期刊管理暂行规定》、《报纸质量管理标准》(试行)等。(2)印刷管理类如《印刷业管理条例》、《设立外商投资印刷企业暂行规定》、《印刷业经营者资格条件暂行规定》等。(3)音像制品出版管理类如《音像制品管理条例》、《音像制品出版管理办法》、《音像制品复制管理办法》等。(4)电子出版管理类如《电子出版物管理规定》。(5)网络出版管理类如《互联网出版管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等。四是出版市场管理。包括《音像制品批发、零售、出租管理办法》、《音像制品进口管理办法》、《关于新出古籍的发行办法》、《出版物市场管理暂行规定》等；五是出版行政管理。包括《文化市场行政执法错案责任追究暂行办法》、《中华人民共和国新闻出版行政执法证管理办法》、《出版管理行政处罚实施办法》等。当然，各地结合当地实际也制订了一些地方规章制度，对规范出版市场起到了补充作用。
　　目前，中国已形成了由总法规、单项法规以及实施细则共同构建的比较完整的有机联系的出版管理法制体系。出版管理的法治化已经初现规模。
　　
　　二、法治化进程中的出版管理模式
　　
　　我国出版业在发展进程中不断加强法制管理，具体体现在出版行政管理、出版市场管理、版权管理等方面，对保障出版业的健康发展发挥了重要作用。
　　1　出版行政管理
　　当前社会文化的多元化生存现实和多元文化的交融，在适应文化体制改革的要求下，政府职能逐步转变，履行宏观调控、依法行政、公共服务和市场监管等政府职能，大力推进行政能力建设和管理创新，也成为了出版行业的重点工作。“依法行政不仅是国家管理方式的重要转折，也是新闻出版管理的重大变化。”出版行政管理所依据的主要法律法规是《中华人民共和国著作权法》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》等及一些地方法规，构成了一个比较完备的行政管理法规体系。
　　加入世界贸易组织以来，我国出版管理理念出现了转变，有效提升了出版管理效率。一是由微观管理向宏观管理转变：出版行政管理部门不再主体参与企业的经营决策等微观活动，而是从全行业的角度出发，集中精力依法抓好宏观管理。从宏观上把握整个出版产业，监督出版企业执行党和国家的方针政策，制定管理本行业的行政规章、宏观发展规划和发展战略，协调出版部门与其他部门、行业、产业的关系，提供有效的信息服务等。二是由直接管理向间接管理转变：诸如充分运用国家出版经济政策中的税收、价格、财政、金融等政策，管理并扶持出版业的发展，并通过间接的管理主体对出版业进行管理。三是由行政命令向法律监督转变。加强出版法制建设，以法律手段来完善和提高对出版业的管理方式与管理水平。出版行政管理由行政命令向法律监督转变，是加入WTO的需要。也是建立有中国特色社会主义出版管理体制，在出版领域贯彻依法治国方针的重要体现。
　　随着行政审批制度改革的继续深化，行政执法责任制的深入落实，出版业不断加强执法监督。如在国务院行政审批制度改革中，新闻出版总署至今累计取消和下放行政许可33项，目前仅保留行政许可40项。当然，由于长期以来出版行政管理部门既是行业的主管者，又是行业的主办者，这既制约了政府职责的有效履行，又不利于出版业进一步发展。因此实行政企分开是出版行政管理进行调整的必然趋势。重塑政府在出版行政管理中的角色，将政府职能要切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。切实转变工作方式、风格。同时，政府应严格依法管理，加强行政管理法制化建设，是我国出版行政管理工作的性质和自

身发展的需要，也是我国出版行业及社会出版活动客观形势发展的需要。
　　2　出版市场管理
　　随着我国出版产业体制改革的不断深化，我国出版市场主体数量呈不断增长态势。出版经营逐渐向市场化方向转变，出版市场日益成熟。在出版产业快速发展的同时，市场化经营也带来了一些问题，如市场主体素质偏低、市场供销秩序不清、经营诚信缺失等。在产业体制市场化改革的大背景下，面对出版市场存在的问题，出版行业市场管理的作用就逐渐凸显。将出版物管理模式中引入市场机制，配合行政管理，在遵循市场规律前提下管理出版行业经营活动势在必行。
　　目前，我国出版物市场管理综合了多种规范制约手段。例如：运用税收、审计等财政手段监管行业，调控市场，规范市场主体行为，理顺市场流通关系。出版市场管理模式中的法律规范手段日益受到重视，营造出了依法经营、公平竞争、诚实信用的市场环境。出版物市场管理中，出版市场主体主要受到两个层次法律规范的制约。一是各行业通行的市场法律法规制约，如《反不正当竞争法》、《合同法》、《税法》等；二是专门的出版行业规范条例约束，如《出版市场管理条例》、《音像出版管理条例》等。具体来看，作为出版市场经营主体，一方面出版行业市场责任主体要遵守国家为规范社会主义市场经济秩序，保证市场活动顺利进行而制定的相关法律，守法经营、依法活动。如出版市场主体要依循《价格法》有关规定，合理定价，建立完善价格规制；为保障出版市场竞争的合理化，市场主体的经营行为要符合《反不正当竞争法》的相关要求；为净化出版行业市场环境。市场主体在从事经营活动是要者要依循《反商业贿赂法》，杜绝商业贿赂行为等。借助通行的市场管理法律法规，来实现对出版市场主体经营行为的基本管理。
　　另一方面，根据出版行业其自身的属性和特点，在市场管理中还需要借助完备的专门管理条例规范体系，强化对出版市场经营活动的管理。在各种出版市场管理规范中，新闻出版总署颁布的《出版物市场管理规定》是核心依据。它是我国出版业市场管理的基本法律规范，对出版物发行单位设立、出版物经营活动管理、出版物市场经营活动的违规行为处罚等内容做出了明确规定和说明。这些符合行业特性的专门规定和措施，可针对出版市场经营中存在的特有问题，来管理和优化出版市场秩序。在出版市场管理中，市场管理的法制化以规范的标准约束出版物经营活动，监督经营交易过程，加强了出版市场管理的有效性，有利于出版市场的繁荣。
　　3　出版版权管理
　　随着我国出版产业的不断发展，版权贸易转移行为逐渐增多，版权管理成为出版行业管理的一个关键部分。版权管理直接影响着出版产业的常态发展，完善和规范版权管理体系成为构建现代化的出版管理体系的一个重要步骤。
　　版权管理是一定的机构或组织以一定的方式实施版权法律，协调版权关系的活动。它是版权法律原则的具体体现，是出版管理法制化完善起步较早和发展相对完善的环节。。从出版经营活动来看，对出版物给予平等、严格、及时的版权保护，保证版权的合法转移，使版权纠纷得到公正处理，依法追究侵犯版权的行为，推动正常的国际版权贸易，这一切都依靠版权管理来实现。版权管理的目的是保护版权所有者的权利，协调因使用作品而产生的版权法律关系。总的来看，我国版权管理主要有法律、行政、民间管理几种形式。随着我国出版产业实行“走出去”战略，我国与国际间版权贸易日益频繁，版权管理方式也逐步与国际接轨。因而，法律手段在版权管理中作用日渐突出，版权管理的法制化是建立现代化出版管理体系的必然选择。
　　版权管理的法制化主要表现在按照法定程序保护版权所有者权益，审理、裁决版权纠纷和侵权行为。法制化的版权管理以国家强制力为后盾，借助法律手段有效、迅速地处理版权纠纷，是版权管理体系中效力最大的形式。具体来看，在立法上，我国版权管理体系经过近20年的发展。已经建立起了较完备的版权法律基础。国家出台了一系列法律法规，如《中华人民共和国著作权法》、《著作权集体管理条例》、《中华人民共和国著作权法实施条例》、《信息网络传播权保护条例》、《计算机软件保护条例》等。这些法律条例为版权管理提供了法律依据。
　　从执行上看，加强版权管理执法，坚决打击侵权盗版行为，强调用法律打击侵权行为，保护版权所有者的合法权益，维护正常的出版行业秩序。我国版权管理机构不断完善执法制度，逐步建立起在国家版权局的统筹下，与“打黄扫非”、文化稽查等部门密切配合、与工商、公安分工协作，与法院、海关相互衔接的版权保护和管理运行机制。同时，开展执法检查。增强各级版权管理部门的执法意识，加强版权管理队伍的组织建设，加大对各级版权管理人员的业务培训工作，提高执法素质和执法能力，以保证各项版权法律法规的贯彻实施。
　　从意识培养来看，普及版权保护意识和法律知识，推动完善版权法律法规。相关部门积极开展多种形式的咨询、宣传教育活动，普及有关著作权的法律法规。在全社会营造尊重版权，鼓励创新的良好氛围，努力提高全社会的版权意识。同时，对外版权贸易的发展也要求版权管理时加强与世界知识产权组织和各国在版权领域的交流合作，学习借鉴国际版权保护的成功经验，完善版权保护制度。此外，伴随数字出版产业的兴起，数字版权保护的重要性也日益突现，国家版权局开始建立数字版权监管平台系统。近年来，版权管理制度逐步完善，版权保护和版权服务环境不断优化，在一定程度上促进了出版行业的持续发展。
　　
　　三、出版管理法治化障碍解读
　　
　　转型期中国出版业管理法治进程有力推动了出版业发展，毋容置疑。但随着市场化趋势加剧，出版管理存在的问题正制约着出版业的健康发展。
　　1　同业竞争与行业规制
　　改革开放以来，随着出版社数量的急剧增加，我国出版业呈现了一个显著特征，即区域性强，中央、地方两级分布、数十家综合出版集团为主体的竞争格局。以省级出版集团为主体，各省以行政区划为各自为据，在省内具有较强的垄断优势。但是出版社为争夺作者和出版资源、分割图书销售市场，竞争也日趋激烈。一是中央级出版社与地方出版社之间的竞争：中央级出版社利用地利之使，在图书市场上占据较大份额，但体制环境监管较严；而地方级出版社要想占领图书市场，就必须投入更大的人力、物力和财力，以提高其出版物的水准，由此导致成本提高，但地方出版社出版管理体制相对灵活。这种区域优劣与体制优劣的失衡，导致两层级出版社的利益冲突。二是地方出版社之间竞争明显：主要表现在出版社数量大幅膨胀和隶属关系形成的行政性分工模糊，导致各社之间盈利能力的差异。地方政府部门的制度壁垒与出版业的专业分工引发的矛盾，进而在出版业管理政策方面相互对立。妨碍了出版社之间的公平竞争，阻碍了出版业的多元整合运营。所以，出版业在引入市场化竞争机制的同时，加强行业内部以及行业之间竞争

与合作的法律及政策规制建设，既是调整各出版主体的利益关系的重要手段，更是提升出版业竞争实力、维持市场地位的有效策略。
　　2　技术变革与管理升级
　　网络化和信息全球化给传统出版业带来了发展机遇，网络出版也应运而生。网络出版是以互联网为流通渠道、以数字内容为流通介质、以网上支付为主要交易手段、基于网络的出版和发行方式。通过建立书目数据库并提供全文检索和浏览服务，制作多媒体信息电子文件进行网络销售，在网上出版互动电子出版物。这样，网络出版使打破了长期以来形成的“编、印、发”三个彼此独立、各成系统的出版模式，实现了创作与编辑、编辑与出版、编辑与印制以及出版与销售之间的互相融合。但正是由于数字技术和网络技术所革新，给传统出版业带来了巨大挑战。因为通过互联网，入网用户可以随意地调用网络中传输的文字或图象信息，匿名性与实名登记的缺失，导致管理系统极难对接受者进行控制和检查。目前，网络出版管理一定程度上主要依据《互联网信息服务管理办法》和《互联网出版管理暂行规定》。但随着网络环境的变化，它们显然不能对现阶段的互联网进行科学管理和有效管理，导致网络出版管理缺少法律保障。所以，通过完善网络出版的相关法律法规，明确网络出版经营主体资格，依法认同网络出版机构的出版者地位，严格规范网站对稿件的编辑加工，实现在线作品的内容合法性，需要通过法制管理的升级，对互联网出版活动进行规范并加强监督管理。
　　3　市场开放与本土监管
　　出版业属于服务业，而服务市场开放是通过承诺实现的。根据我国政府对出版物加入WTO市场准入作出的承诺，关于书报刊分销服务、音像和娱乐软件分销服务要逐步开放，并全面实施《与贸易有关的知识产权协定》。根据《出版管理条例》和《外商投资产业指导目录》，外商目前还不能投资出版领域，即不能在华投资设立图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物的出版机构。所以，在图书出版领域。目前中国仍不允许外资进入出版编辑环节。出版物市场的开放是与中国改革开放的进程相协调的。因此，根据世贸组织有关协议，中国逐步扩大了外商在出版相关行业的投资领域：一是在印刷方面，海外投资者目前可在中国投资设立中外合资、中外合作出版物印刷企业，也可以设立独资的包装装潢印刷企业。二是在出版领域。在图书合作出版、版权贸易方面，则完全是开放的，即中外出版者目前可以开展版权贸易和合作出版。至2007年底中国书报刊批发市场如期对外开放，即外商可以在中国投资设立中外合资、合作和外商独资的书、报、刊批发和零售企业。
　　随着外资和社会资本的大量进入，国有资本在行业中的主导地位将改变，一些国有出版发行单位将在激烈的市场竞争中逐步被淘汰，另有一些国有单位则通过大规模的改革，通过产权多元化和建立现代企业制度，实现与社会资本和外资的逐步融合。在未来几年，图书出版发行业将迎来一个重新洗牌的时期，新一轮跑马圈地、抢夺市场空间和先机将成为竞争的重点。“服务贸易是新纳入世贸组织多边贸易体制的领域。目前出版概念的界定世贸组织与各成员国也不尽相同，作为服务领域的出版和作为商品的出版物在管理上既有联系又有区别。与服务贸易关系极为密切的服务贸易的投资问题世贸组织目前还没有相应的协议加以规范，因此更增加了管理的难度，出版市场的开放也就更为复杂。”同时，适应加入WTO要求的出版法律法规体系和宏观管理机制尚未完全建立，出版行政管理部门管理与经营交叉混合现象严重，制约了出版业健康发展。
　　
　　四、出版管理法治化策略
　　
　　转型期中国出版业管理的法制建设有力维护了开放、竞争、有序的出版市场，但技术革新背景下的媒体融合、出版国家化趋势下的出版接轨以及行业竞争白热化下的出版转型，迫切需要通过不断创新思路和手段，理顺行政管理体制，加强行业管理、市场监管和版权管理，从而建立起一套适合中国特色的新闻出版业发展的行政管理和出版市场执法体系。
　　一是建立“准入制”法律管理体系，因地制宜依法行政。
　　“根据《出版管理条例》，国家对新闻出版单位实行企业准入和特殊产品准入审批制度，对业务准入实行审批指定制，对人员准入实行持证上岗制。”2008年全国出版工作会议强调，重点结合建立以法人准入、产品准入、职业准入、岗位准入这“四大准入”为基础的行业管理体系，进一步完善新闻出版法规建设。这是出版管理法治化创新的重要举措。在法人准入和产品准入层面，主要包括《图书出版管理规定》、《电子出版物管理规定》，《复制管理办法》、《出版物市场管理规定》等规章，起草《出版单位评估办法》、《书号实名申领办法》、《报纸期刊审读办法》和《数字印刷管理暂行办法》，修订出台《图书质量保障体系》；在职业准入和岗位准入层面，主要包括《出版专业技术人员职业资格管理规定》，着手起草《新闻专业技术人员职业资格管理规定》，修订并完善《新闻记者证管理办法》、《报社记者站管理办法》。
　　但是，法制体系建立后，出版准入制执行是关键，这需要制定详细的针对性的实施细则。有几个方面需要作到：首先是成立专门部门依法行政，可以成立专门的出版质检机构，做定期的抽查和严格的把关；其次是公开透明机制，即对符合条件的出版单位向社会公布，便于接受监督；再次是退出机制。通过建立包括准入年限、条件、审计、效果等要素在内的评估体系，避免准入终身制。关于出版准入制的执行有些地方的经验值得推广。如银川市工商局按照《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》等法律法规，严把市场准入关，加大对企业年检验照的审查工作力度，严格审查企业的主体资格及前置审批手续的合法性和有效性。对前置许可合法有效的经营单位。当场办结审验手续；对没有通过新闻出版部门审查，不符去定前置审批条件的经营单位，责令取消相应经营项目，办理变更或注销登记；对拒不办理变更或注销登记的，取消其相关项目的经营资格，吊销其营业执照。所以。根据不同地区新闻出版业发展实际，推动地方依据行政立法职责开展调研，探索新闻出版业发展规律，逐步将成熟的具体制度法制化，实现出版业依法行政和管理。
　　二是健全“市场化”法律管理体系，有效构建和谐出版。
　　出版业在性质上既表现了意识形态的事业属性，同时作为一个市场主体而具有产业属性。市场经济条件下出版业运营方式的变革给中国出版法治化进程带来了新的挑战，出版业内部、出版业之间以及出版的国际化，竞争与合作成为主题。由于传统的行政式法制管理是建立在“公共权力”这一核心概念基础上。而市场化运营需要淡化权力色彩。这一状况导致了出版管理出现了行政执法与市场规制之间的失范，也使出版管理如何结合市场变革陷入困局。因此，出版业管理必须积极探求这些出版运营的内在本质和新的特点，并对我国出版业法制体系加以重构，以期对出版业的市场化运作予以有效保障。
　　根据出版业的发展需要，建立出版业内外合作平台后，需健全一整套关于出版“市场化”的法制管理体系。包括制定出一系列的竞争规则、服务规范等；建立出版信息、出版资源交流合作机制；行业诚信破坏的行为制约和惩戒规则。这些规则的制定将有效明晰出版界与出版行政管理机关、出版界与发行界、出版界与读者以及各出版单位内部之间的权利与义务。从而构建和谐的出版环境。
　　转型期出版思想观念、运营模式的变革，要求出版业尽快建立起符合出版自身规律及出版业实际的多层次和全方位的法制体系，为出版业持续健康发展提供坚实的法制保障。

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