农村土地使用权流转研究
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作者: 谢永鑫
【摘要】改革开放以来我国农村土地制度的变革一直体现了科学发展的思路。目前我国农村土地流转整体规模比较小,还面临着产权、目标和外部条件等方面的问题。要解决土地流转中出现的问题,需要以科学发展观为指导思想,稳妥积极地推进土地流转的健康发展。
【关键词】科学发展观 农地使用权 市场流转
科学发展观是我党在全面建设小康社会时期指导经济社会发展的世界观和方法论,解决“三农”问题,当然也离不开科学发展观的指导。虽然中央在2003年才正式提出科学发展观,可是作为一种实践,改革开放三十多年来,我国的农村土地制度的两次变革一直体现了科学发展的思路。从科学发展观的视角来审视、分析我国农村土地流转的问题,应该是一个有意义的探索。
农村土地使用权流转的状况及问题
土地是不动产,所谓土地流转其实是本地产权的流转,所以土地流转问题的实质是土地承包经营权能否转化为资本的问题。农村集体土地流转是中国独特土地产权制度下的产物。在家庭联产承包的制度框架内,农村土地产权包括所有权、承包权和经营权。现行农村土地使用权的流转,是在坚持家庭承包经营制度的前提下,由承包方将其拥有的土地使用权,按照依法、自愿、有偿的原则,通过转包、转让、互换、入股等形式,流转给发包方或其他单位及个人。由于土地的流转权是一种由承包权派生出的使用权,所以,流转权的完善与土地流转工作的顺利开展取决于承包权的清晰与稳定。现阶段我国土地流转中面临的首要问题是农地产权的主体和内容不清晰和农地承包期限的不稳定。
其次,我国土地流转中出现的突出问题是土地流转对实现规模经营所产生的效果不明显。以土地流转规模最大的浙江省为例,截至2007年,80%以上的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间,以土地规模经营为目的的土地流入户只有6.3%。①由此可见,目前流入土地户主要以散户为主,公司与专业大户少。这种从散户到散户的自发性土地流转范围与规模较小、期限较短。其作用主要在于减少了因为劳动力转移而引起的土地撂荒现象,与实现农业规模化经营以发展现代农业的目的相距甚远。
再次,我国农村土地使用权顺利流转并向规模经营方向发展所面对的根本问题是相应的外部条件还不够成熟。正如“农民工”这一名词所包含亦农亦工、非农非工的悖论性含义一样,农民工在就业保障、户籍、医疗、教育、保险等方面所遭遇的尴尬处境使大多数非农就业的农户或者无意流转责任田,或者是采取私下出租或代耕的形式转让土地,而不敢放手地转让土地,这就导致了土地流转的规模较小以及土地流转面积与规模经营程度之间的巨大反差。进一步说,我国目前仍然存在两亿左右的事实上的农业剩余劳动力,耕地是他们维持生存的基本保障,在农业劳动力有条件大量地转移出农业之前,大规模的土地流转和规模经营也是不可能的。
农村土地使用权流转的政策演变
土地流转是一个复杂的社会问题和经济问题,涉及面广,政策性强。如何科学加快农村土地承包经营权的流转,推进农村社会经济的发展和农民收入的增加,中央一直在稳妥积极地探索。
在坚持双层经营体制的基础上,我国土地流转的政策随着农村实践的发展演变很快。1986年《土地管理法》第二条还规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1987年国务院就批复了一些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。1993年通过的《农业法》第十三条具体规定了承包方享有生产经营决策权、产品处分权和收益权,和在承包期内,经发包方同意,将农业承包合同的权利和义务转让给第三者的转让权。1995年国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》正式肯定,在坚持农地集体所有和不改变农地用途的前提下,经发包方同意,允许农地使用权依法有偿转让。
1998年《土地管理法》对1986年《土地管理法》做出修改,规定国有和集体所有的土地使用权可以依法转让。2003年实施的《农村土地承包法》对调整承包地作出了严格规定:通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这第一次以法律形式认可了土地使用权流转的合法性,使承包经营权体现出部分所有权、物权的性质,为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。同一年的十六届三中全会明确指出:“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权,完善流转办法,逐步发展适度规模经营。”这是对土地使用权流转经验的肯定和规范。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,又为土地流转管理工作提供了具体的指导办法。至此,我国对于土地流转的政策已经比较完备了。
科学推进农村土地承包经营权流转的建议
根据科学发展观提出的全面协调可持续发展的基本要求,针对农地市场流转过程中出现的问题,特提出四个方面的建议。
处理好粮食安全与农地流转的关系。在我国,土地不仅是一种需要通过市场调节以实现最佳配置的生产要素,而且是承担着农民生存、社会保障和维护农村稳定等功能的战略资源。农业问题首先不是一个经济效益问题,而是一个社会问题、政治问题。解决好十几亿人口的吃饭问题,始终是治国安邦的头等大事。所以,我国农业生产必须在保持稳定的基础上追求效益,也就是说,首先要保证粮食总产量的稳中有升。十七届三中全会文件指出,要“把发展粮食生产放在现代农业建设的首位,稳定播种面积,优化品种结构,提高单产水平,不断增强综合生产能力”。只有在我国粮食安全得到解决后,规模经营才是农业生产的必然选择。十七届三中全会文件提出要加快农业经营方式转变,“家庭经营向采取先进科技和生产手段的方向转变,统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变”。这就将家庭经营和统一经营有机结合起来,为未来在保持家庭承包责任制条件下,实现农业规模经营多种形式共同发展的新格局提出了明确规范。
建立清晰稳定的农地产权制度。建立清晰、稳定的产权制度,是农地使用权向规模经营方向流转的制度前提。十七届三中全会第一次提出“产权明晰”的土地管理原则,表明中央对明晰产权的态度和决心。目前,农村在事实上已经形成“三权分离”的局面,即土地归社区集体所有(所有权)、农民按户承包(承包权)、土地经营权可以自由流转(经营权)。产权清晰包括所有权主体和内容的明确。我国农村土地的所有权主体模糊不清,乡镇政府、村民自治组织、村党支部等都有可能成为土地的所有权主体。土地所有权主体明确,即作为农村土地所有者主体的集体必须有明确的内涵。土地所有权内容明确,即土地所有权主体和经营权主体的“责、权、利”清晰。在市场经济条件下,承包经营权应该是一种能够独立带来利润的财产权,它所包含的处分权是一种独立财产的永久或暂时的转让权。赋予农民完整的土地使用权,必须在法律上确认土地承包经营权的物权性质,使农民享有对农地的占有、使用、收益和处分等四权统一的承包权,同时有权将土地使用权有偿转让给第三者。2008年十七届三中全会文件规定“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,显示了国家稳定农村土地产权制度的决心,也预示着国家今后将会赋予农民土地“永久性经营使用权”。
稳步推进农地流转和规模经营。我们目前面临的土地流转和规模经营不成正比和农村剩余劳动力过多的问题,是由我国长期以来的工农差别、城乡差别造成的。十七届三中全会指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”可是,由于我国幅员广阔,生产力发展不平衡,二元结构的特征极为突出,城乡、区域、经济社会发展不协调、不平衡的现象决不是在短时期内能够解决的问题。根据有关专家测算,在2020年实现全面建设小康社会之前,我国的城乡差距、区域差距扩大的趋势仍将难以根本扭转。因此,我国推动土地流转、实现规模经营的努力,首先要立足全局、稳步推进,不能急于求成。只有再经过十几年甚至几十年的科学发展,当中国的经济实力可以使社会福利和社会保障覆盖于全体人民,城乡经济社会发展一体化新格局基本形成,土地对农民来说不再具有自我保障功能时,追求效率的土地流转与规模经营才能成为必然。
国家和政府要积极主动地推进土地流转。国家要采取有力措施促进城乡经济社会发展一体化体制机制的建立,以消除农民流转土地的后顾之忧:要加快土地制度改革的力度,从法律上赋予农民土地永久承包权,使农地具有完全的物权性质;要推进户籍制度改革,加快农村基本生活保障、基本医疗卫生制度的建立,尽量给予农民同等的国民待遇。这也是落实科学发展观以人为本这一核心的需要。(作者单位:许昌学院法政学院;本文系河南省哲学社会科学规划项目“河南农村土地承包经营权流转的市场培育与政府规制研究”的研究成果,项目编号:2009BJJ013)
注释
①黄祖辉,王朋:“农村土地流转:现状、问题及对策”,《浙江大学学报》(人文社科版),2008年第2期。
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