浅谈行政合同的性质

来源:用户上传      作者: 张展展

　　摘要：行政合同作为一种新型的行政管理方式被许多国家采用，关于行政合同理论探讨也是众说纷纭、莫衷一是。特别是关于行政合同与民事合同的区别、行政合同的概念和性质问题，争论颇多，这为推动行政合同制度的发展大有裨益。行政合同兼有行政性和合同性，必须从二者入手讨论，才能全面的认识行政合同。
　　关键词：行政合同 行政性 合同性
　　
　　一、行政、合同以及行政合同
　　考察行政合同的概念、性质等问题，不妨先了解相关的行政和合同的深层含义，这对于理解行政合同大有裨益。我们通常所谈的行政就是所谓的公共行政。国家产生以后，出于治理的需要，国家就要从事一定的组织管理事务。三权分立学说出现以后，行政与立法、司法相分离，国家依据宪法和法律，进行行政活动。而合同就是当事人意思自治基础上的契约。通常意义上所说的民事合同乃是平等主体之间进行的设立、变更和终止其民事权力义务的协议，是市民社会的交易凭证。行政与合同相结合，产生了一种称之为“行政合同”的事物，它归根结底乃是一种行政管理手段。确切地说，行政合同是行政机关为了达到行政目的，与行政相对人之间协商达成的协议。随着行政法理论和行政管理实践的不断发展，对于行政管理的发展也提出了新的要求，刚性的行政管理手段显然已经不能满足行政管理的需要，所以更柔性的管理方式加入了行政管理的实践中，行政合同就是其中的代表。［１］行政合同作为一种新型行政管理手段，打破了传统行政的命令色彩。在行政合同制度发展较好的法国、德国等国家，行政合同这种便于公民理解和接受的行政管理方式，已经被广泛接受。
　　二、行政合同的性质
　　行政机关签订的合同既有包括办公房屋的租赁、办公用品的购买等民事合同，也有基于行政机关与当事人意思表示一致而成立的公法意义上的行政类合同。只有当行政机关作为行政主体与行政相对人签订合同时，该合同才能称之为行政合同，而前述办公房屋的租赁、办公用品的购买合同，行政机关是民事主体从事民事活动，这是纯粹的民事合同。有学者称行政合同与民事合同没有界分的标准，但笔者认为，即便这些民事交易行为是为了行政机关从事行政管理活动而进行，这并不能否认他们的民事性质。当行政机关以民事主体身份签订的合同，如与家具厂签订的购买办公设备合同，该合同是民事合同；只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同才是行政合同。需要说明的是，行政合同虽然与民事合同有着明显区别，但这并不影响行政合同具有合同性，行政合同无疑具有行政性和合同性的双重属性。
　　（一） 行政合同的行政性
　　如若从通行的法律关系学说看，行政合同的本质是“设立、变更和终止行政法律关系的合意”。首先，这种行政法律关系的主体不同于处于平等地位的民事主体。行政主体的目的在于实现行政管理，而行政相对人以履行义务的方式被动地出现在合同中。其次，从行政合同的内容上看，它体现的是行政权力义务关系，并不是私法意义上的权利义务关系。行政主体可以决定发起合同，即行政机关针对不特定的行政相对人达成行政合同，并决定合同的内容、履行方式等内容，这是行政机关履行行政职权的需要。另一方面，行政机关常常单方变更和解除行政合同，这是行政合同的一个突出特点，这也就是所谓的“行政优益权”。这有利于行政机关行使职权，履行职责，最终实现维护公共利益。这也印证了前述行政合同双方法律地位并不平等的说法。另外，行政合同的目的在于实现行政管理的目标，虽然在外在形式上，他被认为政府管理从硬性转为柔性，从命令转为服务，但是行政合同始终是一种行政管理手段，是一种行政管理行为，而不是民事交易行为。这是因为这种明确的行政管理目标，它必须按照行政法律规范进行，从这个意义上说，行政主体和行政相对人都不具有完全的自由处分权。
　　（二） 行政合同的合同性
　　合同作为一个私法上的概念引入到行政法领域，本身受到过质疑。但是略微分析发现，行政合同和民事合同存在诸多契合相同之处。行政合同作为行政机关与行政相对人之间的交往关系之一，是行政机关为了行使行政职权，实现特定的行政管理目标，与作为相对人的公民、法人或者其他组织，经相互协商，在意思表示一致的基础上所达成的涉及双方权利与义务的协议。［２］可见，行政合同必然是体现双方合意，体现意思自治原则的。行政合同涉及行政相对方权利利益的部分，必然是要法律保护和行政机关尊重的，现代行政越来越体现对于公民基本人权的保障。［３］关于行政合同双方地位不平等问题，虽然行政机关享有相关强制性的措施，但是也受到诸多制约限制，这留给行政相对人一部分协商的余地。行政机关在行使职权的方式、方法、期限等内容上享有一定的自由度，这也使得行政合同双方有一定的协商空间。其次，行政合同的达成对双方都具有约束力，这与民事合同类似。虽然行政合同中，更多的是相对人履行义务，但是，出于依法行政的要求，行政主体也不能滥用权力解除合同。并且，根据合同涉及的利益和合同的目标，行政机关也有履行义务的可能，遵守合同约定，积极履行义务是对合同双方的共同要求。而对于相对方来说，也不需依赖行政主体，履行义务也仅限于合同的约定。而且，总体说来，行政合同双方主体所享有权利义务和民事合同双方有共性，比如：取得报酬的权利；依法履行合同的义务；不履行或者不安合同规定履行义务时承担违约责任等等。
　　行政合同兼有行政性和合同性的双重性质。现代民主法治社会，行政合同越来越多地被人们接受，行政命令性的管理方式将越来越多的被行政合同取代。
　　
　　参考文献：
　　［１］刘昊．行政合同制度之比较研究．法学研究．2010年
　　［２］胡建淼．行政法与行政诉讼法[M]．中国法制出版社．2010年
　　［３］梁凤云著．行政诉讼法修改的若干理论前提―从客观诉讼和主观诉讼的角度．法律适用．2006年

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