浅谈行政规范性文件的附带审查
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【摘要】新《行政诉讼法》中增加了对“行政规范性文件”进行附带性审查的内容，突破了以往的主动审查，建立起依申请的司法审查模式。该项内容具有较大的积极性，是我国法治建设的重要成就。在促进公民利益保护，以及实现司法公正上都是不可忽视的。但是在现实中，该项制度仍然存在着一定的局限性和不足之处需要加以重视，本文将分析该制度仍存在的局限，希望能为行政诉讼的法治化做出一点贡献。
【关键词】行政规范性文件 附带性审查 审查方式 审查标准
一、行政规范性文件审查概念
（一）规范性文件附带审查标准概念
首先，是规范性文件的内容。新《=行政诉讼法》第53条对这一制度进行了专门规定，审查的对象是规范性文件。规范性文件当然不包含规章，目前对于规范性文件这一概念学界并没有对其形成一个较为清晰的界定，内容也多种多样，主要有国务院部门的规范性文件、地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡镇人民政府的规定。
第二个问题是附带审查。“附带”一词顾名思义，是指法院在在行政诉讼中主要审查行政行为，而对规范性文件进行有限审查而非全部审查。这里的有限审查是指法院只能对行政行为所依据的那部分条文内容进行审查。
第三个问题就是审查标准。规范性文件附带审查的审查标准是指在对规范性文件进行附带审查过程中，审判机关对行政行为所依据的规范性文件是否合法、合理，进而做出审查和判断时所应遵循的各方面的准则。
（二）相关规定
依照我国行政诉讼法，对于具体行政行为只审查其合法性，而只有在滥用职权、明显不当和行政处罚显示公正时才进行合理性审查。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出，“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法有效并和合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力;人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其它规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”从中可知，文件中要求对人民法院对规范性文件进行审查既要审查合法性，也要审查合理性和适当性。进行合法性审查是当前我国审查规范性文件的主要标准，但是否进行合理性审查仍存在较大的争论。
二、“行政规范性文件”附带性审查中的问题
（一）“行政规范性文件”的附带性审查难以进行
《行政诉讼法》第五十三条中规定，对“行政规范性文件”的审查“应当在提起行政诉讼时一并提出”。也就是说行政相对人能够“附带性”提起对“行政规范性文件”审查的申请，即当行政相对人权利遭到行政机关行政行为侵害，并对此侵害向司法机关提起行政诉讼之后，才可对其具体行政行为所依据的“行政规范性文件”提出审查的申请。这一审查虽较以往的主动审查具有很大的进步性，但因具有非独立性，对维护行政相对人合法权益存在一定程度的滞后，不能完全体现行政法中尊重与保障人权的原则。
其次，“民告官”的行政诉讼原本在三大诉讼中占有的比例较小，在突破行政诉讼中“立案”、“审查”阶段在时间、金钱和制度上的防线后，其数量又为减少，正式进入行政庭审程序中的案件更是少数，所以对于庞杂的“行政规范性文件”来说，被司法机关审查的概率是非常小的，因此“行政规范性文件”的程序不规范、内容不合法現象屡见不鲜。
（二）对“行政规范性文件”的审查标准不明确
行政诉讼对“行政规范性文件”的审查主要在“合法性”上，但对于“合法性”的具体含义是什么，是否包括形式合法性，认定合法性的程序又该怎样进行，法律中也没有找到具体的依据，实践中也莫衷一是。有学者认为，分别从其形式、实质两方面进行界定。形式审查是外在性的判断，判断是否有被废止、撤销或者失效等情况出现在其中，若在此阶段已“不合法”，则无必要再做进一步的审查。在通过了形式审进入到实质审后，再对其制定主体、制定内容以及制定过程中的程序是否合法进行审查。这种审查形式虽拥有一定的逻辑性，但审查标准较为单一，在面对各种各样的案件时，此种方式并非都能很好的适用。
（三）对“行政规范性文件”司法审查中处理结果的局限
《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”可见，司法机关对涉案的“行政规范性文件”进行审查，只能在个案中不予适用，并在认为不合法时只能以“建议”的方式提交制定机关进行处理，既然是“建议”，则处理与否并不具有义务性，即使制定机关不进行处理，按照此条规定也不违法。
另外，因为法律规定内容的不具体，使得司法机关在审查案件时，存在着较大的自由裁量空间。比较常见的是，法官面对‘行政规范性文件”都处于在被动状态，能推则推，能“让”则“让”，迫不得已的情况下就以调解、协调等方式应对，最后都不了了之。
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