浅谈环保专项资金的管理

来源:用户上传      作者: 林　琨

　　[摘要] 专项资金是由财政部门、上级单位拨入的具有指定用途、专款专用、单独核算的资金。加强和规范环保专项资金的核算和监督，提高专项资金使用效益，促进污染防治，改善环境质量，是环保专项资金管理的重要内容。
　　[关键词] 环保专项资金 专款专用 排污费 绩效考评
　　
　　环保专项资金是治理环境污染、加强生态保护、改善环境质量的重要保障，是落实环境保护基本国策、实施可持续发展的重要资金保证。科学地制订计划，加强管理，合理分配经费指标，加强对环保专项资金的核算和监督，严格控制资金流向，加强对资金的宏观调控，增收节支，提高资金的使用效益是环保专项资金管理的重要内容。
　　
　　1 环保专项资金的构成和使用
　　
　　1.1 环保专项资金的含义与构成
　　1.1.1 环保专项资金的含义
　　省环保专项资金是指除行政事业经费以外由省级环境保护部门会同省级财政等有关部门安排的用于环境保护的专用资金。环保专项资金纳入本级财政预算管理，专项用于环境保护。环保专项资金是随着我国环境保护事业的不断发展，环保执法力度加大，加强环境污染防治而逐渐形成的专项资金。对于环保专项资金的使用与管理，国务院及国家发改委、国家财政部、国家环境保护部等部委先后出台了相关的规定。
　　1.1.2 环保专项资金的构成
　　以福建省为例，省级环保专项资金大体上由以下几个部分构成。
　　1.1.2.1省环境污染防治专项资金
　　1996年9月，省人民政府通过《关于环境保护若干问题的决定》，决定每年拨出2000万元专款作为福建省环境污染防治资金，支持开展污染防治，实行有偿使用。2004年出台《福建省环境污染防治专项资金管理暂行办法》，同时改有偿使用为无偿拨款补助。
　　1.1.2.2排污费
　　2003年1月2日国务院发布《排污费征收使用管理条例》。《条例》规定排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”，征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障。排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。国务院此前颁布的《征收排污费暂行办法》和《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》同时废止。通过开征排污收费，促进了福建省老污染源的治理。由于征收排污费将污染计入了成本，触及了企业自身的经济利益，促使经营者提高环境意识，主动治理老污染，促进了工业“三废”的综合利用。
　　排污费主要用于补助重点企业污染源治理，群众关注的热点难点环境污染问题整治，以及流域性、区域性污染防治。
　　1.1.2.3中央专项资金
　　中央专项资金主要来自财政部和国家环境保护部，用于福建省工业污染防治补助和生态建设补助。
　　1.1.2.4省级其他环保专项资金
　　除了以上3项专项资金外，省财政部门根据环境保护的需要和省级财力情况，还安排省级其他环保专项资金。
　　此外，各设市区也根据当地具体情况安排和配套环保专项资金；企业在新建和改扩建的“三同时”（即对项目中的环保设施同时设计、同时施工、同时投产）中也安排一块环保专项资金。
　　1.2 环保专项资金的由来
　　对环保的资金投入是治理环境污染、加强生态保护、改善环境质量的重要保障，是落实环境保护基本国策、实施可持续发展的重要资金保证。福建省从20世纪80年代开始逐步建立健全福建省环保专项资金制度。
　　1.3 环保专项资金的使用原则及范围
　　环保专项资金优先安排列入省环境保护规划、计划的重点项目，主要包括江河的综合整治、工业污染防治、生活污水处理、环境能力建设等。环保专项资金坚持专款专用、归口统一管理的原则。福建省环保专项资金主要用于解决跨区域、流域的重点环境问题，解决污染物排放量大、对改善当地环境质量具有明显促进作用的环境污染问题。环保专项资金使用原则：一是集中财力办大事；二是坚持突出重点；三是注重资金使用效益；四是统筹兼顾沿海山区的需要。
　　福建省环保专项资金的使用范围：(1)重点污染防治项目；(2)区域性污染防治项目；(3)污染防治新技术、新工艺的推广应用项目；(4)全省环境污染自动监测监控系统和事故预警系统建设及运行费用；(5)重点生态保护项目；(6)省里规定的其他污染防治项目。
　　福建省环保专项资金计划实施以来，特别是2001年- 2005年的“十五”期间，专项资金投入是建国以来最多的五年。环保专项资金的投放取得良好的环境效益和社会效益。在经济社会快速发展的形势下，福建省的环境质量仍然保持良好水平。
　　
　　2 当前环保专项资金管理存在的问题
　　
　　环保专项资金，顾名思义就是要专项用于环境保护的资金，严格专款专用，不得挪为他用。但是环保专项资金还存在一些问题，主要有:
　　2.1 排污费征收和使用问题
　　排污收费是来自于排污企业，又用之于排污企业的特定的环保专项资金，但来自省内外的审计部门报告说明，排污费征收管理存在不少问题。有的环保部门从自身利益出发，用非财政统一票据以物抵收排污费的方式从排污单位收取建筑材料用于本单位建房而不入账，有的甚至直接从排污企业提出产品出售变现存于账外用于本单位的福利支出。
　　一些企业效益不好的排污单位，交纳排污费困难，而征收部门为完成征缴计划，又担心企业今后淡化上缴排污费意识，竟给缴款企业虚开排污费收据，过后又拨给企业相同金额的排污治理资金，严重违反排污费管理条例。
　　有的排污费征收管理部门随意截留排污费用于他用，还有存在排污费漏征、欠征等问题。
　　2.2 环保专项资金使用管理存在问题
　　一是环保治理资金仍有缺口；客观上随着经济快速发展，需要治理的项目很多，环保治理资金投入虽然逐年增加，但仍然不足，有的项目所需资金缺口大；二是投入的环保专项资金被挪用。部分企业对争取到的环保专项资金管理不善，没有专款专用，甚至根本没有用于污染防治项目，而挪用于生产经营等他用；三是环保专项资金用于环保部门自身开支数额过大；有的地方征收的排污费甚至全部用于环保部门自身开支。
　　2.3 环保专项资金投入不足
　　为了加强环境治理，有效保护好生态环境，解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题，筹措环保专项资金，增加环保投入，加大污染防治力度势在必行。由于我国以前在环保领域的欠账太多，据测算要达到基本控制环境污染和生态破坏的状况，环保投入占国内生产总值的比例，应不低于1.5%。资料表明，福建省2005年环保投资占全省GDP的2.21%。中国2005年用于环境保护的资金占全国GDP的1.31%。福建省9个城市环保投入也很不平衡，2005年有5个城市环保投入占GDP的2%以上，有2个城市年度环保投入占当地GDP的比例还不足1.5%；有的城市财政集中安排的环保专项资金不足，特别是山区经济欠发达的地区，这样就制约了当地企业污染防治的力度，制约了环保系统自身建设的能力，削弱了环保部门监测、监察等环保执法监管能力，从而产生恶性循环，无法有效遏制环境质量退化。
　　
　　3 加强环保专项资金管理的建议
　　
　　环保专项资金是环境保护投资的一项重要渠道，是国民经济和社会发展固定资产投资的组成部分。为了管好、用好环保专项资金，发挥资金使用效益，提出以下几点建议。
　　3.1 建立健全排污费征收管理办法
　　各级环境保护部门要建立健全排污费征收管理办法及责任制度，加大排污费征收力度，做到应收尽收，全面、足额、及时征收排污费。要严格按照《排污费征收使用管理条例》的规定，对所有排放污染物的行业依法全面、及时、足额征收，并定期公布企业缴费的情况。县级以上财政、环保部门应严格按照财政部、环保部颁发的《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》要求，将环保机构为行使监督和管理职责所需的经费纳入本级财政预算予以保障，从源头上杜绝环保机构 “吃”排污费现象，确保排污费收入专项用于环境污染防治。

　　3.2 环保专项资金应专款专用注重实效
　　环保专项资金的分配和使用，应坚持“突出重点、专款专用、加强管理、注重实效”的原则，做到公开、公平、公正。任何部门、单位都不得以任何名义截留和挪用环保专项资金。积极发挥省环保专项资金导向作用，鼓励探索环境污染治理专业化、市场化运作和补偿机制。
　　3.2.1 项目单位应合理有效使用资金
　　环保专项资金补助的项目应符合国家产业政策和环境政策，前期工作基础较好，已落实不少于项目总投资30%以上的资金，具备开工条件，计划建设周期不超过二年。地方在建设项目立项前，必须依法进行环境影响评价，环保部门要严把建设项目环保审批关，对达不到国家环境保护管理规定要求的建设项目，不予审批。要实现经济建设与环境保护的和谐和统一，既不为发展而牺牲生态环境，也不为单纯保护环境而放弃发展；既创建一流的生态环境，又促进经济社会健康快速发展。地方污染防治项目单位收到省级专项资金补助后，应当严格按照有关规定尽快组织项目实施。污染防治项目在实施过程中应严格执行国家有关财经政策、财务管理规章制度、招投标管理规定，科学、合理、有效地安排和使用资金。
　　3.2.2 严格项目的竣工验收制度
　　省环保资金补助的污染防治项目竣工时，项目单位应向省级环境保护部门提出项目竣工验收申请，同时提交项目竣工验收申请报告、项目试运行报告、项目竣工验收监测报告、项目财务报告等材料。省级环境保护部门和省级财政部门结合建设项目环保设施验收工作同时组织验收或委托市环保部门、省直主管部门或有关机构组织验收，受委托机构在验收后一个月内将项目竣工验收报告报送省环保局、省财政厅备案。
　　当年未完成项目，年终经费如有结余的，可结转下年度继续用于该项目。项目完成后补助的专项资金有结余的，报经批准，可以转入本地区其它污染治理项目使用。
　　3.3 加强环保专项资金使用的监督与考评
　　3.3.1 加强环保专项资金使用的监督
　　环保污染防治项目经过一定程序批准后，环保专项资金予以发放。各级环境保护部门要负责监督、检查本地区环保专项资金项目的进展及资金使用情况，定期将项目进展、资金使用和项目效益等情况书面报告省级环境保护部门。省级环境保护部门汇总审核后送省财政厅或有关部门。
　　环保专项资金的使用，必须接受财政、审计、环保等部门的监督和检查。对排污费征收，环保资金管理部门要严格按照收支两条线规定，先缴后用并及时足额拨给企业环保治理资金用于污染防治。加强审计，严肃财经纪律坚决杜绝收支不纳入财务统一核算现象。在监督和检查中发现被挪用的资金，应及时归还。杜绝以物抵收排污费，对已发生的以物抵收现象彻底清查并进行合理的财务处理。对有关人员加强法纪教育，维护正常财务工作秩序。
　　3.3.2 建立省专项资金补助项目绩效考评制度
　　省级环境保护部门应负责跟踪资金使用情况，加强资金使用的绩效评估工作，不定期组织对环保补助资金项目进行跟踪检查，并总结各地资金使用规范及效益情况，作为下一年资金安排的依据。
　　省级环境保护部门和省级财政部门对省级专项资金补助项目实行跟踪管理，同级财政、审计、环保部门对项目执行情况实行监督检查。专项资金补助项目按照项目完成工作量、项目完成进度、项目完成质量、项目运行情况、资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况和财务制度执行情况等项指标进行考评。项目考评实行“统一组织、分级实施”的管理方式。省财政厅、环保局统一组织管理，各级财政、环保部门和项目单位分级实施。省财政厅、环保局组织实施项目考评时，可以直接组织进行，也可以委托具备资质的中介机构进行。项目实施单位在绩效考评工作结束后，应按规定撰写《省环境污染防治专项资金补助项目绩效报告》，报同级财政、环保部门；中介机构在项目考评工作结束后，应撰写《省环境污染防治专项资金补助项目绩效考评报告》并报委托方。各级财政、环保部门对本地区省专项资金补助项目绩效考评报告进行审核汇总后报省财政厅、省环保局。省财政厅、省环保局根据各项绩效考评指标的考评结果对项目执行情况进行综合评价。专项资金补助项目综合评价可以分为优、良、及格和不及格。年度终了时由环保部门在网上公布年度环保专项资金安排情况，并配合省财政厅做好资金使用情况的绩效考评工作。项目绩效考评结果是省财政厅、环保局确定以后年度省专项资金安排计划的重要依据。各级环境保护部门要把环保专项资金安排和使用情况列入政务公开的一项重要内容，接受监督。
　　3.4 扩大环保资金筹集渠道，增加资金投入
　　随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，还可以通过国债、利用外资、环保企业上市融资、污染治理设施的市场化运营、多种形式的环境保护基金、与环保有关的税收优惠政策、信贷优惠的金融政策、公共财政改革、探索发行环境保护彩票、试点排污权交易等。也可以引进市场机制，建立多种融资渠道，实行污染治理多元化，鼓励吸引社会资金投入污染防治工作。
　　3.5 提高会计人员执业素质，发挥应有作用
　　环保部门的会计人员应加强业务学习，提高执业素质和财务管理水平，发挥会计的核算和监督作用。环保部门会计人员要做好单位领导的“贤内助”，合理合法地用好专项资金，诚信做账，不做假账，确保会计信息的准确及时。年终要对资金使用效果进行分析，资金运行预测。
　　环保专项资金要根据科学、规范、高效的原则进一步强化资金管理，简化程序，保障资金安全，按照环保工作的重点、污染防治的规模等确定资金投放。
　　
　　4 结语
　　切实保护环境，加强重点流域、重点区域污染防治，遏制地区环境恶化，保障环境安全，促进人与自然相和谐，实现社会和经济可持续发展战略，是一项庞大而又复杂的系统工程。充分运用环保专项资金的经济杠杆作用，发挥资金的使用效益，以较少的资金投入达到最大的环境效益和社会效益，为建设资源节约型、环境友好型社会贡献一份力量是环保部门会计工作者的职责和义务。
　　
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