高校财政专项资金绩效评价研究
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【摘要】 财政专项资金是高校财政拨款的重要组成部分。近年来，高校获得的财政专项资金在总经费中所占的比重逐年增加，如何优化资源配置、加强资金管理、提高资金使用效益，成为财政部门及高校关注的重点，关于财政专项资金绩效管理的研究和实践也日趋活跃。文章以Z大学“双一流”专项资金为例，剖析当前高校财政专项资金绩效评价工作中存在的问题，并提出几点建议。
【关键词】 高校;财政专项资金;绩效评价
【中图分类号】 F810 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）07-0077-03
一、高校财政专项资金绩效评价的研究背景和现状
绩效管理理论出现于上世纪30年代。上世纪90年代初，我国开始引入“绩效评估”这一概念，但在当时，对“绩效评估”的理解等同于对雇员个人的绩效考评。进入21世纪后，政府绩效评价越来越受到关注，相关研究也取得了一定进展。2005年，财政部印发《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》，绩效管理在各高校逐渐开始实施。2007年以来，全国一半以上的省份启动了财政专项资金绩效评价工作，但学术界普遍认为我国的绩效管理工作还刚刚起步，建议高校先从财政专项资金上开展绩效管理，再向高校整体逐渐推进。近年来，尽管国家及省级财政、教育部门相继出台了财政专项资金绩效管理的指导性意见和规范性政策，但多数情况下绩效管理只是制度文件中的一个简单概念。
高校财政专项资金是指国家和地方政府拨给高校的具有指定用途的财政资金。近年来，随着我国高等教育的快速发展，高校的教学质量和办学水平稳步提升，国家在教育方面的投入力度不断加大，专项拨款项目的数量和金额逐年增加，高校的财政专项资金规模不断扩大。以S省Z大学为例，财政专项资金主要包括中央支持地方高校发展专项、高水平大学和重点学科建设、协同创新、双一流建设、新旧动能转换专业对接产业项目、学生资助补助和泰山学者工程等，占财政拨款的比例达36%以上。如何做好财政专项资金的财务管理工作，确保财政专项资金的规范运行，发挥资金的最大效益，对各高校完善绩效管理体制、机制提出了更高要求。对财政专项资金进行绩效评价成为当前急需解决的问题，也是政府、高校以及社会各界普遍关注的焦点。
从目前的情况来看，部分省市虽已开展对高校财政专项资金的绩效评价，但受各种因素的影响，高校财政专项资金绩效管理基本处于自评阶段，绩效评价的影响较小、未成主流，且缺乏专业化、精细化和系统化的科学评价。评价结果也没有得到很好的利用，未达到提高财政专项资金的使用效益和效率的目標。
二、高校财政专项资金绩效评价存在的问题
为说明目前高校财政专项资金绩效评价工作中存在的问题，本文以S省Z大学“双一流”专项资金为例予以说明。
（一）Z大学“双一流”建设情况
2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，此后，各省市根据自身情况和高等教育现状相继公布了“双一流”建设方案。S省为深入推进本省高等教育改革，增强地方高校的综合实力和学科竞争力，努力建设高等教育强省，推进S省一流大学和一流学科建设，也出台了S省《推进一流大学和一流学科建设方案》，并于2016年11月公布了本省一流学科立项建设名单，共认定立项建设学科32个，建设期间支持资金50亿元。Z大学为S省医学类院校，共有2个一级学科获批省级一流学科立项，2016—2020年建设期间将获得资金支持共计2亿元，2016—2018年每年已分别到账5 000万元。
为提高资金使用效益，确保立项学科建设质量，S省教育厅、财政厅制定了《S省立项建设一流学科绩效考评办法》和详细的绩效考评指标体系，明确提出“实行年度报告、3年中期评估和5年期满考核验收相结合的办法，对一流学科进行评价考核”“考评结果由省教育厅、财政厅在一定范围内予以公布。一流学科建设绩效评价结果优秀者，给予该一流学科一定奖励，并自动进入下一轮一流学科建设项目;不合格者，将视情况决定处理意见”。由此可见，S省“双一流”建设同样突出以绩效为导向，明确将绩效评价结果作为衡量各高校教育发展水平和获取资源的重要指标。Z大学按照上级要求于2017年（2016年因资金到账较晚，当年未要求评价）对本校的两个一流学科从建设情况概述、建设进展数据、经费使用情况和自我评价意见四个方面进行了评价，从评价的过程和结果来看，存在诸多问题。
（二）Z大学“双一流”专项资金绩效评价存在的问题
1.对绩效评价的重要性认识不足。首先，Z大学对实施“双一流”专项资金绩效评价工作的重视不够，校领导把绩效评价工作仅仅当作一项普通的任务，在接到通知文件后，简单批转到学校项目执行部门（科研处）和财务部门，并未从学校的全局考虑，更没有与学校的中长期发展规划联系起来。对于在申报项目时所填报的绩效目标表，项目执行部门只是根据各学科负责人报送的材料汇总上报，并未经过专家论证目标的合理性。学校只关注是否能取得财政专项资金的支持，以及取得多少。其次，项目实施部门对绩效评价缺乏正确的认识。项目实施部门由于对绩效评价工作接触较少，理论和实践经验不足，也未进行深入学习、研究、思考，虽然按照上级要求完成了基本的绩效评价工作，但工作仅停留在表面，流于形式，草草了事，评价结果大打折扣。
2.绩效评价主体的确定存在随意性。Z大学并未单独设立预算绩效管理机构，因科研处是“双一流”专项资金的申报部门，因此绩效评价工作由科研处牵头，财务部门协助完成。绩效评价主体在很大程度上决定着评价结果的真实性和有效性。目前，各高校绩效评价工作大多责成财务部门或项目实施部门牵头，由另一方协助完成。但是，无论哪一方作为评价主体都存在一些弊端：一是绩效评价是一项综合性工作，涉及到科研处、财务部门、资产管理部门、项目实施部门等多个部门，受限于人员状况和专业知识水平，任何一个部门都很难独立完成此项任务。二是财务部门是资金的管理者，而其他相关部门是资金的使用者，无论哪一个部门担任评价主体都存在“既是运动员又是裁判员”的问题。 3.绩效评价方式有待改进。Z大学“双一流”专项资金的绩效评价工作仅限于项目实施部门操刀完成的自评报告和评分表，学校没有建立起有效的绩效评价机制，自评结果未经相关部门和专家审查便完成上报，更没有聘请第三方参与评价，评价结果主观性较强，难以体现“双一流”专项资金的真实绩效情况。单就经费使用情况来说，按照要求，经费使用方向主要包括学科队伍、科学研究、人才引进与培养、学术交流、平台条件和其他方面，具体在哪些方向投入了多少资金，Z大学要求财务部门进行分类，而财务部门在没有其他部门的协助下所提供的数据，其准确性可想而知。
4.S省缺乏针对高校财政专项资金的绩效评价体系。高校财政专项支出绩效评价工作需要科学、有效的考评标准和指标体系作为支撑，但目前的指标体系多为宏观内容，与高等教育相关的定量指标较少，这与评价指标体系的构建难度有关，指标如何选取、怎样将其转化为量化标准、如何因校而异与实际情况合理结合等，都是建立绩效评价体系时要面对的难题，需要对同行业、同性质的大量数据资料进行加工测算后，才能确定最终的评价指标。不同类型高校的办学层次、教学水平、科研能力、教师水平、目标定位以及学生素养等存在很大差异，如果不考虑高校之间的差异，对所有高校全部使用相同的评价指标体系进行绩效考核与评价，评价结果难以反映评价对象的真实水平。
S省一流学科绩效考评指标如下表所示，该绩效考评指标体系同样存在以上问题，入选的高校、学科存在很大差异，不同高校的发展目标和培养的人才类型不同，其绩效的表现形式也必然存在差异。Z大学为医学类院校，按照上级部门相关文件要求，每年应于规定时间提供自评报告、绩效考评计分表。在对Z大学两个学科的进展情况进行自评时，仅使用教育主管部门提供的不具备个性的评价指标体系，难以反映学科本身的特性，同时各不相关学科的评价结果也不具有可比性。
5.绩效评价周期短。Z大学的“双一流”建设，由于项目本身以及医学类学科的特殊性，部分研究需要较长周期，且建设内容具体包含学科建设、科学研究、人才培养、实验室建设等，涉及的院系多，所产生的效益具有一定的滞后性，部分项目持续时间较长，产出效益难以与社会经济效益同步完成，预期绩效难以在短期内显现出来，甚至在多年之后才能显现。因此，每年一次的绩效评价，评价结果难以准确地反映项目的全部绩效情况。
三、完善高校财政专项资金绩效评价的几点建议
（一）高度重视财政专项资金绩效评价工作
Z大学要想用好“双一流”专项资金，使学校的两个学科真正成为省、国家一流，校领导必须从思想上高度重视财政专项资金的绩效管理，对绩效考核的相关人员提出相应要求，将绩效考核结果与各部门负责人年度考核挂钩，积极推进本校“双一流”专项资金绩效考核的落实。在“双一流”建设实施的过程中，Z大学科研处和财务部门已经意识到了绩效管理的重要性，于2018年上半年相继出台了“双一流”建设管理办法和专项资金使用管理办法。学校各部门齐心协力、密切配合，共同加强对績效评价的宣传，以使项目的每一个参与者都了解绩效评价管理对高校发展的重要性。
（二）建立健全财政专项资金绩效管理体制和流程
Z大学应成立财政专项资金绩效评价组织机构，充实工作人员，明确组织职能，明晰责权，使绩效评价工作早日走向制度化、规范化的轨道。根据工作需要，成立绩效评价领导小组，由分管校领导任组长，财务、审计、资产管理、教务、科研等职能部门任小组成员。绩效评价领导小组负责“双一流”专项资金的具体绩效管理工作，完善工作机制，制定有关工作流程。在“双一流”项目立项之初，规范绩效申报，小组成员应对项目设定的预期绩效目标进行科学论证、审核，确保设定的绩效目标科学合理，不存在盲目性和攀比性。在项目实施过程中，严格绩效跟踪，确定目标责任，明确各职能部门对财政专项资金在执行过程中的监督和检查任务，建立预算执行通报机制，加强偏离绩效目标时的调整措施。在项目完成后，各项目实施部门要按照要求提交规范的绩效自评报告，由绩效评价小组进行审核检查。必要时可委托第三方开展绩效审计，以确保自评结果的合理性。根据评价结果进行绩效考评，强化奖惩，重视评价结果的运用。
（三）制定多样化的评价指标体系
依据近几年来高校各专项的绩效评价工作经验，财政和教育主管部门可根据各专项的特性，制定符合项目实际的评价标准，使评价指标体系更加科学、合理，纠正以科研和资源为导向的评价取向，使利益相关者从多角度理性认识高校。为有效反映各高校之间的现实差异，应在已建立的相对统一的评价指标体系中补充个性化绩效指标，由各实施高校选择使用。建立既有定量指标又有定性指标的评价体系，以反映财政专项资金客观、真实的绩效情况。经过一定阶段的实践、应用、补充完善，逐渐形成某一财政专项资金相对科学、固定的绩效评价指标体系。S省在“双一流”专项资金评价指标体系中，可适当增加与教师相关的评价指标，充分体现教师在高校教育中的主导地位，同时增加与专业相关的个性化指标。Z大学可选择与本校入选的两个医药类专业相关的个性化指标进行评价，更加客观、真实地反映相关学科的绩效情况。
（四）合理确定绩效评价周期
合适的评价周期有助于评价工作的开展及评价结果的科学性、合理性和稳定性。S省应根据学校、学科特点，制定科学、合理的“双一流”专项资金绩效评价周期，依项目和不同学科定为3—5年甚至更长，针对不同项目，每年可确定一两个评价主题，确保每一个评价主题都经过绩效自评、主管部门考评和绩效审计三个环节，真正发挥绩效评价的作用，将绩效管理落到实处。
四、结论
随着国家经济的高速发展，可以预见政府对高校的专项投入规模会越来越大。政府、高校、社会各界踊跃探索适合高校管理需求的财政专项资金绩效评价方式是必要的，只有通过这种途径，才能真正促进高校的发展。实施财政专项资金绩效评价工作是高校“双一流”建设的大事，是学科建设质量的有效保障。政府对高校绩效评价工作的支持和推动，会使高校财政专项资金绩效管理水平得到迅速提升。S
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【作者简介】
何桂菊，女，山东中医药大学财务处资金管理科科长，高级会计师，山东省卫生经济协会财务与会计专业委员会委员;主要研究方向：财务管理。
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