财政支出绩效评价相关问题研究

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　　【摘要】  随着财政支出规模的逐步扩大，财政支出中的问题也日益增多。财政支出绩效评价已经成为当前政府绩效管理工作的重中之重。政府在充分发挥其职能的前提下，合理安排财政预算计划和资金，提高财政支出的经济效益和社会效益，这是开展财政支出绩效评价工作的目标。文章对财政支出相关概念进行了辨析，分析了财政支出绩效评价各相关方之间的关系，在此基础上构建了财政支出绩效评价的理论框架，包括目标、原则、方法、程序和结果运用，并结合Y省卫计委财政支出绩效评价的工作现状提出可行性建议，旨在为地方政府财政支出资金从分配到结果的绩效评价提供解决思路。
　　【关键词】  政府预算;财政支出;绩效评价;利益相关方
　　【中图分类号】  F810  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）09-0109-03
　　一、相关的概念
　　（一）财政支出与公共支出、政府支出。财政收入是政府为保证其经济和社会等职能的实现，对社会资源加以再分配的资金。按照这一概念，它是财务分配活动第一阶段从社会产品分配中筹集的资金，也是进行财政支出活动安排的前提。财政支出是政府为履行和发挥上述相关职能，具有政策选择性地向社会和社会公众提供公共产品和公共服务，完成财务分配活动的第二阶段，与财政收入共同构成完整的财务分配活动。根据财政支出的来源，财政支出也可称为政府支出;根据财政支出的目的，财政支出也可称为公共支出或公共财政支出。当财政支出大于或小于财政收入时，就会出现财政失衡，即财政赤字或财政盈余。财政部门必须进一步加强财政政策的落实、财政支出结构的优化以及存量资金的盘活力度等，通过对财政支出的绩效评价可以更大程度上监督、激励及发挥财政资金的使用效益，以适当缓解财政矛盾。
　　（二）财政支出与预算支出。在财政预算计划安排的基础上，财政部门将财政资金向有关部门和项目进行拨付。预算支出反映了政府在未来一段时期内财政支出的安排和计划，能清楚地了解到政府对财政支出资金的使用范围和方向。我国通常使用狭义的财政支出概念，即预算内支出。根据财政支出的一般形式，财政支出也可称为预算支出。我国财政支出的绝大多数发生在地方，一般公共预算支出约75%也发生在地方，因此，需要进一步规范并重点考核地方财政预算执行支出。通过明确考核主体、对象和时间，规范预算执行管理，有效促进预算支出，确保财政支出的经济效益及社会效益。
　　（三）预算绩效评价与预算绩效管理。财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》首次明确提出要逐步建立健全全过程预算绩效管理机制。预算绩效管理是根据事先设定好的绩效目标，采用预算绩效评价的手段，监控预算过程，以强化财政支出预算管理公开透明，提高公共产品质量和水平为目的的管理模式。而预算绩效评价在预算绩效管理中具有核心地位，没有预算绩效评价就不能体现出绩效的效率性、效益性、有效性和公平性，并且只有在合理选取评价方法、科学设计评价体系的基础上，预算管理才能真正发挥重要作用。预算绩效评价相对于预算绩效管理其重要性主要表现在以下方面：一是政策导向，绩效评价指标体系体现着国家宏观经济政策和战略规划。通过绩效评价可以促使预算资金的分配更加着眼于预算资金的绩效目标和资源的有效使用，提高预算绩效管理水平。二是讲求绩效，明确责任、建立目标、加强监督，从不同方面对预算支出开展评价，针对评价反映出来的问题，制定可行的、合理的措施。
　　二、基础理论分析
　　（一）委托代理理论与财政支出绩效评价。根据委托代理理论，财政支出资金的提供方（即政府）与财政资金的使用方之间存在一种契约关系。委托人和代理人之间因为时间、空间等制约因素存在信息不对称现象，使得政府要在充分发挥自身职能的基础上必须衡量财政支出的使用效率和活动结果。而代理方由于可以直接参与到财政支出资金的使用过程，因此具有信息优势，导致逆向選择和道德风险，使财政支出资金的使用结果偏离预算目标。因此必须在预算中引入绩效来监督、掌握代理方履行职责的情况，财政支出绩效评价在处理委托代理关系时，必须要做到预算公开透明，这在一定程度上对代理人起到监督激励作用，信息不对称问题能得到一定程度的缓解或解决。
　　（二）目标管理理论与财政支出绩效评价。目标管理理论是以绩效价值为实质，要求提前设定明确量化的指标、检查评价对象、对评价结果加以运用和改善的一种方式。将目标管理理论应用到财政支出绩效评价中，首先要制定出对财政支出的相关各方能够客观衡量的预算目标，再划分为项目立项、项目实施、项目产出、最终结果等四个阶段，其次对照预算目标的标准，对每一阶段进行绩效评价，看其是否与最初的预算目标相符，政府的施政理念是否落到了实处。
　　（三）新公共管理理论与财政支出绩效评价。新公共管理理论在西方发达国家的政府改革中取得一定的成效，财政收支矛盾在一定程度上得到缓解，政府形象得到改善，政府管理能力有所提升，社会公共服务水平增强。关于新公共管理理论有两大主要观点：一是认为公共管理面临的问题更多的是管理绩效问题，所以公共部门的领导者应具有企业家的素养，以公共目标为导向，考虑成本效益问题，考虑在资源有限的条件下提供成本更低、质量更好的公共产品和服务。二是关注“顾客”观念的价值导向。在我国，社会效益中的顾客满意度作为评价财政支出绩效的一项必不可少的评价指标，也是衡量政府职能发挥的标准之一，可以强化政府相关职能的发挥和政府形象的改善。
　　三、财政支出绩效评价相关各方关系分析
　　（一）财政支出绩效评价的需求方。政府为实现其经济和社会公共职能，将财政资金拨付给相关使用单位，而这一部分财政支出资金的使用过程和结果是否实现了政府职能？财政支出资金使用单位的财政资金使用状况和项目完成情况如何？为避免资源浪费，政府作为投资人，必须考虑投资规模、投资结构和投资效益这三方面问题。另外，每个年度财政支出都要按照预算计划来拨付，以后年度的财政预算安排也需要以当前年度的财政支出绩效评价结果为依据。 　　（二）财政支出绩效评价的执行方。专业评估机构是政府开展绩效评价工作的重要依托，人员构成主要来自于高等院校、科研机构、第三方评估机构等，它通过其专业的判断能力，主要负责部门和项目的财政支出绩效评价过程中的技术难题和专业难题，协助确定指标选取、权重的设置、参考标准等，以弥补政府部门自我评估方面的不足。为了规范第三方评价机构的评价行为过程，我国相继发布了一系列规章制度。例如，2014年，中国资产评估协会（CAS）发布了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》（中评[2014]70号），为政府财政开展绩效评价提供了参考框架。2016年中国注册会计师协会（CPA）颁布了《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》（CPA[2016]10），提出了社会效益、可持续影响、公共利益等评价利益的参考因素，以及更合理的公共服务项目识别方法，还对结果和原因进行了分析。
　　（三）财政支出绩效评价的应用方。社会公众或者服务对象是财政支出绩效评价结果的应用方。“情为民所系，利为民所谋”，这是政府利用财政支出资金提供公共产品和服务、为社会公众服务的归宿。它既反映了政府的社会公共服务职能，又满足了社会公众的感知价值。因此，财政支出的服务结果要切实关注社会公众的需要，解决社会公众的实际困难，将社会公众或服务对象的满意度作为财政支出绩效评价的最关键指标之一。
　　四、财政支出绩效评价框架
　　（一）目标。“花钱问效、无效问责”，是财政支出绩效评价的目标。财政支出绩效是否符合或完成了绩效目标？最终达到了什么样的绩效目标？为此，需要设置目标，即预算部门在预算中报告的绩效评价对象要在一定限期内实现产出，并将绩效目标纳入年度预算。根据要求，具体的绩效目标主要包括：预期提供的公共产品和服务的数量及其所需的成本资源;预期产生的经济效益、社会效益、环境效益和可持续发展影响等;服务对象或项目受益人的满意度情况;以及衡量以上绩效目标所需的绩效指标等。
　　（二）原则。首先，应坚持相关性原则。绩效评价指标的甄选要契合绩效目标，要以绩效目标为基准，并能够恰当准确地反映绩效目标的完成度。其次，在指标甄选的过程中，应坚持重要性原则。不能只选取容易获取和衡量的指标，而是考虑最具有代表性的、能反映评价要求及标准的核心指标，能量化的指标尽可能量化，不能定量或难以进行定量分析的可以采取定性的方式分析。再次，坚持可比性原则。为同行业中的类似评价对象或相似项目设置通用性能指标，以便于对评价结果进行比较分析。财政支出绩效评价的最终结果应充分反映出财政支出的社会、经济、环境和可持续发展效应。最后是系统性原则，即指标的选取、权重的设置、数据的获得应当充分考虑现实条件和可操作性，要符合成本效益原则。
　　（三）方法。根据财政效率原则，借助绩效指标，按照目标明确、指标细化、原则合理的要求对财政支出的绩效进行客观、公正的评议和估价。通过对绩效目标与实施效果对照分析，发现影响绩效目标实现和实施效果的内外因素，并将当期情况与历史进行纵向分析，将不同地区和部门同类支出进行横向分析，系统完整地完成财政支出绩效评价工作。在分析过程中，要注意一定时期内支出与收益的对比，即成本效益分析。根据评价的实际情况，科学合理地选用不同的方法组合来开展绩效评价，如公众评价、专家咨询、成本效益分析、最低成本、文献研究等。
　　（四）程序。首先，财政部门负责组织指导绩效评价或再评价工作，根据需要，可委托具有独立性和专业性的第三方机构实施，前期工作包括：确定绩效评价对象（单位或项目），下发绩效评价通知，确立绩效评价工作组，编制绩效评价实施方案。其次，评价实施过程需要对资料收集整理，综合分析。被评价对象应当提供预算资金使用情况、绩效评价的绩效目标、实施程序、组织管理情况、分析说明绩效目标完成程度;未完成绩效目标的应合理说明原因，并提出后续改进的意见及建议。财政支出绩效再评价委托第三方机构的，需要明确资金安排情况和绩效目标，分析部門或项目等相关方目前采用的三级指标体系，解决好自评与第三方评价的差异问题，把握好绩效评价报告内容是否客观、准确、有效以及沟通反馈情况。
　　财政部门和预算部门按照规定整理好绩效评价报告，这是对评价工作结果的集中反映。绩效评价报告由概要、正文和附件三部分构成。正文通过对被评价单位的基本概况、详细的组织实施情况、有理有据的绩效评价综合结果、存在的问题及其原因分析、提出针对性、可行性的建议以及其他需要说明的问题进行描述。预算部门负责绩效报告设计的基础数据的完整性、客观性和公正性。财务部门应逐一核对预算部门提交的绩效考核报告，并提出审核意见。
　　（五）结果运用。财政支出绩效评价结果较好的，应该继续予以支持;对于未能达到绩效目标或绩效考核结果不达标的，应根据项目调整和项目预算进行整改，问题严重的可直接取消该部分的财政支出。绩效评价结果具体运用于政府政策的落实情况、预算管理的完善、预算安排的依据以及预算决策的参考价值等。
　　五、财政支出绩效评价应用——以Y省卫计委为例
　　《Y省省级财政预算绩效目标管理暂行办法》明确规定了省财政的预算绩效目标的范围、主要内容、具体要求、管理原则和申请、审核和批准。为了促进医院卫生资源合理有效的配置，根据Y省的临床、专科和省级重点临床专业建设省级重点专科医师制度，在相关法律法规的基础上，Y省卫计委财政预算申报制定的绩效目标具体为：（1）制定省级临床重点专科的评价标准，以此为基础评选省级医院临床重点专科15个、州（市）和县（市、区）医院临床重点专科20个并完成周期为3年的建设，通过改善医院的环境条件，基础护理和危重护理的合格率高达95%，床位周转率约为17次/年。（2）医疗设备购置完成率100%达到各专科实施方案的要求，使设备条件调整更新，促使收治病员数增加5%以上。（3）人才培训完成率100% 达到各专科实施方案，使科室具备独立诊治本科室主要病种的能力。（4）通过整个项目建设，提高医院专科的综合实力及医疗服务质量和医疗服务水平，使得专科入出院诊治符合率达到70%以上。 　　目前Y省卫计委财政支出绩效评价指标体系的构建是以“投入（占比15%）、过程（占比25%）、产出（占比35%）、结果（占比25%）”作为4个一级指标，下设9个二级指标、33个三级指标。其中，二、三级指标其评价对象分别针对省级预算支出部门和项目实施单位，评价要素也各有其侧重，在实地调研的过程中也得到了充分的反映，比如科研部门主要考虑申报的项目数，发表的成果数等;人事部门主要考虑人才队伍的建设（如博士专业医生引进数、骨干医师培训等）;而便民措施、新技术引进、病人满意度是医院自身较为注重的。上述二、三级指标的选用及其权重的设置标准在实际执行中，也可以根据专科的专业性和特殊性在内容上自行调整。
　　Y省卫计委开展的财政支出绩效评价工作较为完善，具备一定的针对性和可操作性，但是在三级指标的构建上还不够精细，需要结合一二级指标以及指标的评价要点和评分标准对三级指标做出进一步的细分，使其更富有逻辑性、重要性和公允性。
　　六、結论
　　本文首先通过对支出绩效评价的相关概念进行辨析，将理论基础与实际工作相结合，分析财政支出绩效各相关方之间的关系，建立了财政支出绩效评价的理论框架，在此基础上，以Y省卫计委为例，对其财政支出绩效评价工作进行研究分析。分析发现，目前财政支出绩效评价工作的理论基础较为全面且适用性较强，但是实践过程缺乏完整的参考体系，财政支出绩效评价的三级目标还需要进一步细化和完善，财政支出的使用过程还需要加强监督和考核，以提高财政支出绩效评价的使用能力。
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