基于福建省防震减灾十五重点项目建设的几点思考

来源:用户上传      作者: 季颖锋

　　【摘要】 本文以我国地震系统第一个开工建设的省级“十五”项目――福建省地震重点监视防御区城市防震减灾体系工程项目的成功立项和管理实践为基础，尝试对防震减灾重点项目管理理论作出分析和探讨。通过项目管理机构设置、制度建设、经费控制、合同管理、论证把关、人才保证等内容的阐述，本文提出了链状垂直管理模式比双重管理模式更科学的观点，并针对项目不足就“十一五”项目建设管理提出建议。回顾该项目在四年多的建设过程中，积累的经验总结是：抓住机遇、严格管理、探索提高，促进项目建设保质保量完成。这不仅体现在项目的申请立项中，更体现在项目的具体建设实践中，这对“十一五”项目立项和管理的思路将起到一定的启发作用。
　　【主题词】 抓住机遇 严格管理 探索提高 项目建设 经验
　　
　　一 引言
　　
　　福建省地震重点监视防御区城市防震减灾体系工程是福建省地震局建局后承建的最大的基建工程项目，也是《福建省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中规划建立的防灾减灾十大防御体系之一――防震减灾体系的重点建设内容和我国地震系统第一个开工建设和完成的省级“十五”重点项目。在此之前，国内地震系统基建重点项目的建设管理尚是空白，项目管理制度建设均侧重于科研项目管理，相应理论非常缺乏。这是因为：①地震系统的科研项目管理理论探索少；②本世纪初始与国家投资体制改革伴生的基本建设项目管理是一种全新尝试，其理论探索更少。本文以福建省“十五”项目申请立项和管理实践为基础，尝试对防震减灾重点项目管理的理论作出分析和探讨。
　　该项目以建立健全地震监测预报、震灾预防和紧急救援三大体系为主要目标，以国家和福建省确定的地震重点监视防御区为主要目标区，以切实加强重点监视防御区内城市的防震减灾措施，强化城市对地震灾害的综合防御能力为主要建设内容，项目总投资9189万元，建设工期为2001―2005年。在建设人员的共同努力下，经过四年多的建设，2005年11月顺利完成项目总验收。回顾几年来项目建设的艰辛历程和建设管理中的得失，项目建设经验总结起来可以归纳为：抓住机遇、严格管理、探索提高，促进项目建设保质保量完成。这既是项目管理过程中的基本思路，也是项目建设成功的经验总结，这对“十一五”重点项目的立项和建设管理也将起到一定的启发作用。
　　
　　二 项目立项及建设成功的启示
　　
　　1.因地制宜选择正确的工作思路、目标、方法和策略是前提
　　在申报重点项目和争取立项的过程中，我们采取“边修渠边放水”的工作思路，突出“抓早、抓细、抓实”。一方面组织本系统的专家并依托福建省工程咨询总公司在项目技术途径上把关，对项目进行深化、细化，并反复进行调研和讨论，一方面安排专人负责与省里有关部门沟通与协调 ，尽力落实资金拼盘方案，确保项目立项成功并尽快启动。在协调拼盘资金过程中，我们的目标是先从省里入手，落实重点项目省级建设资金（省里是大头），再通过省政府协调九个市政府。有了明确的工作思路和目标，我们积极抓紧与省计委、省财政厅协商省级建设资金的分担比例，同时根据各地震情、经济实力以及该项目在各地的工程量，对地市需承担的建设经费进行合理分解，指导并帮助各地市地震局将其列入当地“十五”计划中，使之与全省防震减灾重点项目相配套，保证配套建设资金落实到位。这样，渠修好了，放水问题也就迎刃而解了，省里的问题解决了，各地市的问题也相对好办了。
　　
　　2.加强领导、明确职责，严格管理是推动项目进展的关键
　　(1)建立健全管理体制、规范管理制度，项目管理有章可循
　　在争取项目立项的整个过程中，我局领导都亲自部署、亲自抓，亲自协调有关经费解决方案。为加强管理，局里专门成立了重点项目领导小组，由局长（项目法人）担任组长，负责重点项目实施的统一领导和组织管理工作。领导小组下设重点项目办公室、技术协调部、人才培训部、审计监察部等4个协调办事机构，负责具体相关事宜。项目按照统一规划、分布实施、逐级分解的原则组织实施。在局长统一领导下，各专题分别由四位副局长负责并认真挑选各学科技术骨干担任技术负责人，协助副局长抓好专题实施工作。同时，我局还印发了《福建省地震局“十五”重点项目管理办法》、并根据有关规定和要求配套出台了《福建省地震局重点项目审计管理办法》、《福建省地震局“十五”重点项目物资设备管理办法》、《福建省地震局“十五”重点项目档案管理办法》和《福建省地震局“十五”重点项目验收管理暂行办法》等，对项目管理机构的设置、各部门职责分工、专题（子专题）负责人职责、项目的计划管理、经费管理、基建和技术装备管理、档案管理、成果管理以及奖惩条例等都作了明确规定，建立起一整套管理体制和制度，用制度来规范管理，做到“有章可循、有据可依，职责明确、责任到人”。同时不定期印发重点项目工作简报，及时传达上级有关指示精神，通报各项工程进展情况，交流各方面工作经验，以便于各部门掌握情况，促进有关工作的协调配合。
　　(2)加强计划和资金管理，保证资金安全、高效运转
　　在工程计划和资金管理中，我们采取由规划-年度计划-具体列支明细项目层层把关的管理模式，即：根据各专题的建设任务、概算及省计委批复的投资额度，先由领导小组研究确定各专题的总经费控制数，每一实施年度，由重点办根据各专题的年度工作任务和项目资金到位情况安排年度经费指标，各专题根据年度经费指标合理安排经费的使用，资金实行专人专户管理。由于工程项目涉及面广，许多建设内容需委托外单位承担，这就给资金的管理带来较大难度。针对这种情况，我们加强并规范了合同的管理，对不同性质的合作项目，拟订了不同的合同（协议）样本，各专题按照统一格式与合作单位签订合同（协议），由重点办统一编号、管理，各专题依据重点办开具的拨款通知书和合同（协议）复印件到财务办理拨（转）款手续，杜绝了资金的违规操作。同时，审计部门对专题经费使用,实行跟踪审计,保证资金安全使用。
　　(3)加强人才引进与培养，为项目顺利实施提供人才保证
　　为保证项目的顺利实施及新系统的正常运转，我局采取“引进来、送出去”的办法，加大人才的引进与培训工作。每年初安排项目经费时，都下达人才培训部（局人事教育处）一定的培训经费用于人才培养，从2001年至今，我局共引进人才43人，其中高级职称2人、中级职称1人，管理人员7人，并派多人次参加各类专业技术培训。同时，对一些我局暂时无法独立完成需委托外单位完成的项目（如：软件的研制、系统集成等），在签订合作协议时，都明确要求对方负责培训我方人员，并有我局技术人员参与全过程。这样，既锻炼了人又培养了人才。
　　(4)注重项目的前期论证和成果验收，严把项目质量关
　　在项目前期论证中，我们聘请了省内外专家（包括多名院士），对各专题的初步设计进行几轮审查，反复修改，最后报送省计委批准。在项目实施过程中，我们注重对每个重要环节的验收与把关，重点办介入每个重要环节的验收，所有验收资料、专家评审意见均由重点办存档、备查；实施过程中遇到具体建设内容、技术途径需变更的，都由领导小组研究通过。
　　(5)加强与市县地震局（办）的沟通联系，保证项目顺利实施
　　由于该项目建设地点也涉及全省十几个县市，资金拼盘方案中，除了省级财政投入、中央投入外还有市、县的财政投入。为此，我们加强了与市县地震局（办）的沟通联系，在项目实施过程中充分尊重他们的意见，努力调动他们的积极性，并适当安排项目建设管理补助，使市县项目配套经费按期及时到位，划转统一调度管理；同时也使市县地震局（办）能广泛参加到项目的建设中来，为工程建设提供帮助和监督，保障其顺利实施。

　　
　　3.立足本职，实事求是做好宣传，是促进各项工作落实的有效途经
　　我省境内虽无破坏性地震发生，但台湾及其海峡地区发生强烈地震时常波及我省。每次有感地震发生后我局都及时向省委、省政府报告震情发展情况，为上级部门领导决策提供科学依据。例如1999年9月21日台湾南投附近发生7.6级地震，我省沿海各地普遍震感强烈，不少人惊逃户外，聚集街头，谣传不断，社会影响较大。地震发生后，我局及各地市地震部门采取有力措施，及时向公众通报震情、澄清谣传，消除了社会公众的恐惧心理，维护了社会的安定，得到了省委、省政府的充分肯定。震后省政府两次召开专题会议，听取我局工作汇报，研究我省防震减灾工作部署，并为我局解决一些实际困难，这也为我们争取“十五”重点项目的立项起到一定促进作用。此外，我们还利用一切有利时机，让政府及有关部门的同志了解我们的工作，增加我们工作的显示度，如邀请他们参加我局一年一度的防震减灾计划工作会议、地震趋势年度会商会，带他们参观数字地震遥测台网中心和应急指挥中心等。多一点了解就多一层理解，多了理解就能多给予支持。
　　由于该工程项目涉及面广、与群众生产、生活密切相关，社会影响大，福建省委、省政府还将该项目列为2001年和2002年为改善城乡人民生产、生活条件要办的15件实事之一，进一步促进了项目建设资金的落实。
　　
　　4.锲而不舍、百折不挠的精神是做好各项工作的根本保证
　　整个项目从立项到配套资金的落实、到资金真正到位，需要大量的沟通协调工作，在协商解决具体问题，特别是牵涉到经费问题时，总不是那么一帆风顺。我们知难而上，不怕多流汗、不怕多跑腿、多磨嘴皮，积极主动与省政府办公厅、省计委、省财政厅等有关部门联系，探讨项目的可行性及其重要意义，遇到问题及时与他们沟通，“精诚所至，金石为开”，我们的精神感动了有关部门的同志，得到了他们的理解与支持，在一些问题上，他们主动替我们想办法、提建议，使我们在工作中少走了不少弯路，取得事半功倍的效果。
　　
　　三 项目建设及管理中存在的不足
　　
　　项目的成功建设，使我局中型项目建设能力从无到有，从低到高，同时初步形成了一定水准的项目管理组织体系和能力保障体系，项目管理理论水平也得到了提升，这为我局进一步做好“十一五”重点项目申报和建设工作打下了坚实的基础。但是，由于该项目在全国各省局的“十五”重点项目也是实施最早的，比中国地震局的“十五”项目甚至提前了三年，没有现成的样本和经验可循，这就要求我们摸着石头过河，在建设的过程中学习，在学习的过程中建设，因此难免存在一些不足。主要表现在：项目管理人才匮乏、有些规章制度执行不力、初步设计变更较大、资金实际支出与原有的投资概算相差较大、设备购置与原设计不符、未建立质量与技术保障体系、缺乏绩效考评机制等。
　　
　　四 对“十一五”项目的一些建议
　　
　　随着国家投资体制改革及财政预算体制改革力度的不断加大，各级政府对财政拨款项目管理的模式不断在改进，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化。例如：出台了项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、政府采购制度及财政集中统一支付制度等，并要求对项目进行绩效考评、建立政府投资责任追究制。为适应改革要求，有关职能部门也提出了新形势下基本建设管理的新思路，即：以提高投资效益为核心，以政府的财政性资金管理为重点，通过深化投资体制改革，逐步建立以财政基本建设支出预算管理、投资项目管理和投资效益监督管理为主要内容的投资调控管理体系。同时将很快建立和完善三项制度， 即基本建设支出预算编制制度，投资项目的概、预、决算审查和财务报表审核制度，投资效益的分析报告制度，总称为政府投资项目的评审与财务管理制度，逐步实现对财政性投资资金使用的全范围、全过程监督管理，我省财政部门已建立起了“资金使用在线监控信息系统”。
　　为适应此项改革，对我局“十一五”项目的申报及管理提出以下一些粗浅的建议：
　　1.申报的具体项目建设内容应符合财政性投资（特别是基建投资）资助的方向，突出对国民经济及社会发展的保障作用和公共服务作用，要跳出本系统本行业的框框，从全省角度考虑全局性的工作；
　　2.在充分调研的基础上，尽量采用可行、可靠并且将来维护费用低的技术方案设计，特别应注重对仪器及设备的选型，充分考虑仪器设备的技术指标及可靠性；
　　3.投资概算的编制应有依据，概算应做细、做实并具有可信度，设备购置清单应具体详实；
　　4.借鉴中国数字地震观测网络项目的做法，建立起一套切实可行的质量与技术保障体系，同时摸索并尽快建立起一套具有较强可操作性的绩效考评体系。
　　此外，按照“十五”项目原有的管理方式，由分管副局长担任专题负责人并指定一名技术负责人协助专题的实施工作，同时由重点办负责项目的整体管理监督和协调，二者各有侧重，互相补充，对于减少管理层次、降低行政成本，推进专题进度等起到重要作用，但这样的双重管理体制也有其弊端，容易造成权责不一、某些制度执行不力等。若能形成党组―重点办（技术组、质量保障组）―专题承担单位专题（依托下属事业单位）这一链状垂直管理模式，则行政指令执行的效果会更好、更便于统一指挥和管理，便于资金统筹管理与财务核算，提高项目管理体系效率。这种模式也利于提高下属单位承担项目的积极性，同时还便于追踪问效，便于分段分层进行考核，使项目管理及实施具有连续性和可追讨性。

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