浅谈如何防止国有资产流失
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作者: 唐 冰
[摘要]近些年，国有资产有关管理和监督部门虽然加大了对国有资产的监管力度，但国有资产流失现象经常发生，一些地方和部门为了追求政绩，盲目上项目，甚至为了追求本部门利益，在项目开发和招商引资及企业改制过程中，巧立名目，不惜牺牲大量国有资产来中饱私囊，造成国有资产流失。国有资产流失已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。
[关键词]国有资产；流失；防止；对策
[作者简介]唐冰，北海市审计局审计师，广西北海536000
[中图分类号]F121．21
[文献标识码]A
[文章编号]1672－2728(2006)09－0113－04
近些年，国有资产有关管理和监督部门虽然加大了对国有资产的监管力度，但国有资产流失现象仍然经常发生，一些地方和部门甚至相当严重。个别地方和部门为了追求政绩，盲目上项目，甚至为了追求本部门利益，在项目开发和招商引资及企业改制过程中，巧立名目，不惜牺牲大量国有资产，造成国有资产严重流失。据有关部门统计，国有资产每年至少流失800～1000亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰改革与发展、干扰国家宏观调控目标实现的一个日益严重的问题。因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是当前经济管理工作的当务之急。
一、国有资产流失的主要形式
当前，国有资产流失渠道和形式出现了新的动向：
1．乱上项目和盲目开发，造成大量国有资产闲置和损失。根据本地的实际情况，多上一些对本地经济发展有益的项目是必需的，但一些地方和部门的领导不考虑本地的实际情况，出于政绩考虑而上了不少半拉子、烂摊子项目，造成大量国有资产闲置和流失。
一是开发区开发风造成的大量耕地荒废，国有固定资产投资闲置和损失。近几年，不少地方都热中于搞开发区，但真正开发成功的不多。特别是经济不发达地区的开发区更是一片荒凉，国家投资建设的市场无人问津，造成大量的耕地荒废，政府投资的固定资产被闲置，投入的国有资金无法收回。
二是旅游投资热所造成的旅游资源破坏、国有固定资产投资闲置和损失。近几年，全国各地有不少地方成功地靠发展旅游业致富。但一些地方领导不考虑本地实际情况，盲目照搬别的地方发展旅游的经验，开发了一些与外地完全相同的旅游项目，但由于配套设施和风土人情不同而造成旅游景点门可罗雀的局面，旅游资源遭破坏，大量国有投资无法收回。
三是滥采乱挖，使森林植被和国有矿产资源遭到毁灭性破坏。一些地方领导为了地方短期利益，对乱砍滥伐森林、毁林开荒和滥采乱挖国有矿产资源现象采取默许和放纵态度，致使森林植被和国有矿产资源遭到毁灭性破坏。
2．决策失误导致国有资产流失。主要表现为：一是“区域利益”驱动，盲目引进，重复建设。由于市场的暂时过热，加上“区域利益”的驱动，从而鼓舞了地方政府、部门领导及企业经营者的获利信心，最终导致决策失误。据有关资料显示，全国目前有上千亿元的投资因决策失误而造成损失。如我国几乎每个省都有彩电生产线，然而，彩电生产线的利用率只有45％；许多地区为扩大地方经济规模，不注重实效，盲目引进冰箱、洗衣机生产线，但由于市场及产品本身质量等因素，只好纷纷停产歇业，其生产线的利用率只有40％。二是经营管理不善，造成国有资产流失。国有和国有控股企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，不按照严格的程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误。如某冷冻厂投资2000万元建立两个万吨冷库，其利用率仅有13％，每年折旧及贷款利息高达400多万元，企业每年亏损200多万元。此外，国有和国有控股企业的资产流失与管理不善有着直接联系，财务管理混乱，存在大量的账外国有资产。据国家国有资产管理局推算，全国预算内国有企业账外固定资产净值达147亿多元。
3．以招商引资为名，将国有资产贱卖贱租，造成国有资产流失。近年来，一些地方为了鼓励招商引资上项目，对招商有功人员出台了一系列奖励政策，奖励金额根据引入资金和项目的大小来确定。而招商奖励只奖给引进外地资金的人，一些人为了获得招商引资奖励，不惜将国有资产贱卖贱租给外来投资者，并违规提供许多优惠政策和配套设施，美其名日给外来投资者提供优惠条件，营造宽松环境，其实质是损公肥私，造成大量国有资产流失。因此，近几年出现了一种投资怪现象，即在本地的投资大户往往是外地人，而本地有实力的人又纷纷跑到外地投资，其中缘由不言而喻。
4．处置国有资产时，有意低估国有资产价值，造成国有资产流失。近年来，不少地方和部门为了发展本地和本部门经济，将本地区、本部门的国有企业与外地企业或私营企业联营，其出发点是好的，但在实际操作中有不少人有意低估国有资产价值而从中中饱私囊：一是不按入股的国有资产的评估价值进行计价，而是以明显低于评估价值折价入股；二是只对固定资产进行估价，而对土地不予计价；三是评估、拍卖环节管理不严，走过场，有的甚至虚假操作，故意低价处置。如2001年12月，中国信达资产管理公司长沙办事处在处置位于广东省南海市的130亩土地(不良资产)时，先收取南海裕东龙有限公司的价款，然后才进行评估、发布处置公告和举行拍卖会，而南海裕东龙有限公司是惟一的竞拍人。该土地基准价为每亩34万元，拍卖评估价为每亩11．63万元，而实际成交价每亩仅5万元。南海裕东龙有限公司购买上述土地后，为取得抵押贷款重新委托评估，评估价为6523万元，平均每亩50万多元，是拍卖评估价的4倍多、拍卖成交价的10倍多。四是违规对联营企业进行退税，但国有资产人股部分却不分享退税收益。
5．以职工集资建房为名，侵占国有资产收益。近些年，国家为了改善干部职工的住房条件，允许单位利用单位土地集资建房，这本是一件民心工程，但有些地方、部门和单位却挖空心思在集资建房上大做文章，为个人或小集体谋取私利。
一是以集资建房为名为职工建造多套住房，为单位职工谋取私利。个别单位占有国有土地较多，而且土地所在的地段又好，开发商品房有得天独厚的条件，但如果开发商品房，利益为单位和国家所有。按国家规定，夫妻同在一地工作只能拥有一套房改住房或集资房，但有些单位的职工却拥有两套以上的住房，个别领导干部甚至拥有多套住房，其目的是将多占的住房用于出售或出租，从中赚取集资房和商品房的差价和租金。
二是以集资建住房为名，将单位临街的黄金地段门面转让给职工，为单位职工谋取私利。一些单
位的门面所处的地段很好，一年有不少的租金收入，这些单位便利用集资建住房的名义将老门面拆除，以职工全额集资的名义重新建造集资房分给职工，这样门面收入便堂而皇之地变成了职工个人收入。
6．行政事业单位违规管理和使用国有资产收益和处置收入，造成国有资产收益流失。行政事业单位门面出租的租金收入按规定应纳入财政专户储存，国有资产处置和转让收入按照《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》(国资事发[1995]106号文)第六条“行政事业单位国有资产处置收入，包括出售收入、报废报损残值变价收入，均属国家所有，由单位按财政部门的有关规定管理使用”之规定，也应全额纳入财政专户管理。但部分单位的门面租金和国有资产处置收入没有纳入财政专户储存和管理，而是作为单位“小金库”，随意支配使用。
二、造成国有资产流失的原因
造成国有资产流失的原因是多种多样的，既有主观上的原因，也有客观上的原因，其中最主要的原因是：
其一，个别地方和部门追求“政绩”的结果。他们认为能够引进客商来本地搞开发、办企业，就说明本地、本部门思想解放，敢于开拓创新，发展经济办法多、门路广，政绩就显著。在这种思想指导下，在项目开发和招商引资过程中急于求成，不全面考虑当地的经济利益和社会利益，导致决策失误。这是国有资产流失的一个主要原因。
其二，国有资产产权制度和国有资产管理制度不健全。当前，地方的国有资产没有统一权威的国有资产行政管理机构全面履行对国有资产的组织、运营、管理和监督职能，是国有资产流失的重要原因。由于没有理顺国有资产的所有权、管理权、经营权之间的关系，不少地方就出现了以行政权代行使所有权、管理权和干预经营权的现象，造成了国有资产谁都可以管、又都可以不管的严重局面，有利于自己的管，不利于自己的不管。盲目决策、重复建设、资源浪费、资产闲置等现象屡见不鲜，形成巨大漏洞，致使一些单位和个人乘机侵占国有资产。
其三，个别地方和部门盲目追求上项目。他们认为发展经济就是多上项目、上大项目，就算破坏资源和环境也在所不惜。在这种思想指导下，在开发和招商引资过程中，就经常出现对一些不可再生资源盲目开发、过度开发，不考虑可持续性发展的现象，造成国有资产流失严重，同时也使当地的生态环境遭到严重破坏。
其四，监管乏力，执法不严。国有企业和集体企业在全面实行厂长经理负责制的同时，也规定了企业内部实行职工参与民主管理，但在实际上，因职工民主管理的不到位，导致经营者的企业经营活动缺乏透明度。这样，在出现一些人恶意侵占国有资产及国有资产流失的情况时，职工却处于不知情和无法有效监督的地位，难以发挥民主管理制度的效能，使国有资产流失的情况难以得到及时的制止。同时，在对国有资产的监管上，缺乏健全的内部监控机制，监督管理流于形式。一些企业主管或监管部门，在企业管理和改制中，对企业的管理做表面文章，就数字论数字，就报表对报表。主管部门对明摆着的国有资产流失麻木不仁。一些经营者私自设立“小金库”，随意消费，财务制度形同虚设，甚至虚开票据，偷税漏税，有令不行，有禁不止，造成大量国有资产流失。
其五，个别地方和部门领导追求短期行为的结果。由于领导干部任期有限，为追求任期内政绩显著，为自己升迁、调动创造有利条件，不惜牺牲本地资源和国有资产，去讨好、迎合客商，造成国有资产流失。
其六，部门利益驱使。一些部门为了追求本部门利益，在项目开发过程中，巧立名目，不惜牺牲大量的国有资产来中饱私囊，造成国有资产流失。
三、防止国有资产流失的对策
1．尽快制定《国有资产管理法》。用法律手段强化国有资产的管理，是有效防止国有资产流失的重要举措。目前，要从结合贯彻《企业国有资产管理监督条例》人手，进一步推进《国有资产管理法》的出台。根据党的十六大明确提出的国有资产管理原则(即建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；通过《国有资产管理法》明确出资人的社会地位、管理职能，调整国有资产的拥有、管理和保值增值，以及国有资产的变化，包括流通、转让、并购等市场行为)，采取“双管齐下”的方式抓好两个方面的工作：一方面，由国务院先制定一些行政法规，对国有资产的保值增值以及国资委如何履行职责作一些原则性的规定；另一方面，吸收法规执行中的经验以及中央和地方政府前几年的实践经验，进一步完善《国有资产管理法》。
2．改革、创新和完善国有资产管理体制。建议将国有资产管理机构按三级设置。第一级是国家国有资产管理委员会(简称国资委)，代表国家作为整体国有资产的所有者主体，并在各部委、各省区设立直属派出机构，以保证国有资产所有权不被分散分割，保证国资委能站在国家的高度，依法行使国有资产所有权和最终的监管权。第二级是国有资产经营公司，授权对范围明确的国有资产具体实施管理权和监督权。第三级在国有企业内部使用职业经理人制度。由国有企业法人对企业国有资产行使经营权，并负有防止国有资产流失和使国有资产保值增值的责任。
3．树立正确的政绩观。一个地方或部门的政绩是否显著，当然要看当地经济是否发展、项目引进开发和招商引资的力度。但是在经济发展过程中，必须要全面考虑项目引进开发和招商引资的成本及实际产生的经济和社会效益。因此，要防止国有资产流失，必须树立正确的政绩观，评价地方发展和考核领导干部，应该全面考察，不能单单强调项目大小和招商数量，而要考察项目引进开发和招商引资的成本及实际产生的经济和社会效益。 4．加强审计监督。(1)加强事前监督。项目立项前，必须经过相关部门和专家反复论证，保证项目的科学性和可持续发展。论证过程中强调审计部门事前介入，参与决策，从财经纪律方面给予把关，保证项目合法性、合规性。(2)开展项目的经济效益审计。经济效益审计是对独立机构或单位的经济业务的效益性进行审查与分析，按照一定的标准评价单位的经济效益和有关方面的经济责任，有针对性地提出措施和建议，促使被审计单位改善管理，提高效益。开展经济效益审计，不但可以保证国有资产使用的合法性、合规性，而且能够保证项目的经济效益和社会效益，有效保证国有资产保值、增值。因此，在项目引进开发和招商引资过程中，必须开展经济效益审计。(3)加强国家审计监督。国家审计要特别加强对国有企业特别是重点骨干国有企业的审计，重点检查资产不实和国有资产流失问题，以促进国有资产保值增值。(4)建立企业内部审计制度。内部审计主要是对企业生产要素的各主要环节及经营成果进行审计，通过审计可以发现资产在运营中存在的问题，加大对经
营者的监督力度，保护国有资产的完整。因此，在各大中型国有企业必须设置内部审计机构，加强内部审计监督。
5．规范产权交易行为。要规范产权交易行为，必须进行产权交易制度的创新。必须进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度：首先是产权制度的成型。从政策到法律、从法律到社会预期、最终落实到文化上，产权制度最终成型需要经过一个漫长的过程。第二，产权交易要增强市场服务功能，构建实力强大的产权交易买方队伍，形成综合产权交易信息体系，探索推进不良资产处置变现的市场化运作试点和为促进高科技产业发展的服务创新试点，拓展产权交易新业务。第三，加强产权交易的监督力度，制定规范性文件，建立“产权交易监管联席会议”制度，指导产权市场有序发展。
6．建立长效的激励和约束机制，加强职工民主管理。国有资产在我们这样一个公有制为主体的社会主义市场经济国家中，必然占有巨大的比重，防止国有资产流失最重要和首要的就是要做好国有资产的经营管理。在市场经济体制下，国有资产的经营管理必须遵守客观经济规律，按照市场主体明晰经营者的责、权、利关系，以长效的激励机制和有效的约束机制调动企业经营者的积极性。同时，落实职工当家作主的权力，通过厂务公开、职代会等有效的形式，构筑监督和制约国企领导人员的立体防线，强化企业职工民主监督，确保职工民主监督到位。
7．发挥纪检监察部门的监督作用。一方面纪检监察部门通过督促有关部门建立健全相关规章制度，并通过对规章制度的执行情况的检查监督，对国有资产使用进行有效的监督，从源头上防止国有资产流失；另一方面，对追求本部门利益，巧立名目，不惜牺牲大量国有资产来中饱私囊，造成国有资产流失的违法违纪行为，纪检监察部门要一查到底，依法依规严肃处理。
8．加强对会计人员的培训工作，提高他们看家理财的本领。会计人员是国有资产的直接管理人员，对国有资产的管理负有重要的责任。如果由于其业务素质不高，使国有资产在核算时发生损失，是万万不该的。所以，要加强会计人员的培训工作，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策法规，不断更新知识，从而提高看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样，才能保证国有资产安全完整而不受侵犯。
[责任编辑：舒生]
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