试论建立失地农民养老保险制度

来源:用户上传      作者: 冼青华

　　[摘 要]随着我国城市化进程的加快，农用土地不断被征用，失地农民的养老保险问题成为被广泛关注的社会问题。文章阐述了我国农村养老保障现状、失地农民的特点以及失地农民社会养老保险试行情况，提出了建立失地农民养老保险制度的建议，即采取多样化的保障方式、改革相关的配套措施和发展商业养老保险等。
　　[关键词]失地农民；养老保险；对策
　　[中图分类号]C91 [文献标识码]A 　[文章编号]1672―2728(2006)05―0090―03
　　农民不断从土地上剥离出来，形成一个新群体――失地农民。据统计，目前全国失地农民至少有4000万，而且以每年200万的规模扩大。失地农民的问题已经成为全国性的社会问题。失地农民的社会保险与权益保障成为制约我国城市化进程的关键。建立失地农民的养老保险制度，解决他们的后顾之忧，是城市化健康发展的保证。
　　
　　一、我国农村养老保障现状
　　
　　1．农民的养老保障情况。现阶段我国的农民大多数靠家庭养老，尚未纳入到全国的社会养老保障体系之中。在2003年3月14日召开的“中国农村养老保障制度改革研究”课题报告会上，根据对江苏、广东、吉林、河北、甘肃等省1400多个农户的问卷调查和访谈调查，结果显示：目前农村养老的主要方式是家庭养老，绝大多数农村老年人与子女同住或住在同一个村里，他们的经济来源很大――部分来自家庭内部的代际转移。土地是农民养老保障的基本生产资料。以土地作为规避老年风险和老年生活来源的模式是有效率的。
　　2．失地农民的养老保障情况。农民离开了土地，没有了赖以生存的根本，他们得到的土地补偿费和安置费难以使他们保持以前的生活水平。据调查，目前东部沿海地区的失地农民中，有1／5以上的农民生活水平明显下降；中西部省区约有60％的失地农民生活十分困难。很多失地农民变成“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无群体。农民失去土地，从养老角度来讲，土地的保障功能失去了、家庭的保障功能无法发挥、社会的养老保障体系尚未建立，他们的养老问题已经山穷水尽了。如果这个问题不解决好，不仅会成为城市化的障碍，还会变成社会不稳定的因素。因此，最需要社会养老保障的是失去土地保障的农民。
　　
　　二、失地农民的特点
　　
　　根据不同年龄，失地农民可分为“老人”、“中人”和“新人”，他们对养老保险需求的迫切程度和保障程度是不一样的。
　　1．“老人”：提前进入退休期，失去自我保障能力。“老人”，是指超过劳动年龄的劳动者，一般为女55岁和男60岁以上。城市居民的退休年龄是女55岁、男60岁，但在农村，只要身体允许，他们仍然继续劳作：或者在田间耕作；或者庭院种植；或者饲养家畜、家禽。也就是说，只要有一份土地，他们仍可以实现自我保障。一旦离开了土地，他们不得不提前退休，完全依赖家庭养老或其他养老方式。然而，家庭养老也是以土地为基础的，这样，他们赖以养老的基础都没有了。对于他们来说，养老是最紧迫的问题。
　　2．“中人”：面临新环境的挑战，他们承受多方面压力。“中人”，是指处于劳动年龄的劳动者，他们当中，少部分人经过改革开放多年的锻炼和闯荡，已成了农民企业家，有了自己的实业或商铺；有的也随着观念的转变和市场的激励，找到了具有稳定收人的工作单位或适合发挥自己特长的工作；但更多的是面临失地失业。尤其是45岁～59岁的男性和35岁～54岁的女性，失去了土地，对他们来说就等于失去了一切。他们普遍文化程度不高，缺乏谋求生计的技术和本领，而且上有老、下有小，面临环境的变化，他们要承受多方面的压力，茫然、失落、急躁和不安是他们的主要心理表现。这种情况，在浙、苏、闽、鲁、粤五省更严重，2002年在国家信访局受理土地征用初信初访4116件中占了41％。这意味着城市化和工业化速度愈快，失地农民的难题就愈突出。如果问题得不到很好的解决，反过来，又会阻碍我国城市化的进程。对于“中人”来说，就业和养老同样重要。
　　3．“新人”：新的城市居民。“新人”，是指未达到劳动年龄的16岁以下的少年儿童，他们是新的城市居民。受环境的影响，他们的思想观念、生活方式、受教育程度等都与普通的城市孩子一样，将来他们的就业、养老问题，都要纳入城市居民范围。
　　
　　三、失地农民社会养老保险试行情况
　　
　　为解决失地农民的就业和社会保障问题，妥善安置失地农民，从1999年开始，国土资源部先后在浙江、福建、广东、上海、江苏等地选择了9个城市进行征地制度改革试点，通过划地安置、住房安置、建立社会养老保险等多种途径，探索解决失地农民就业和社会保障问题的具体方法，切实解决失地农民的后顾之忧。试点工作取得了较好的效果，受到了党和国家领导人的肯定和高度重视。但建立失地农民社会保险制度只是征地制度改革试点的内容之一，它还处于初期探索阶段。在部分地区社会养老保险制度试行的过程中，还存在以下几方面的问题：
　　1．方式方法单一，投保率低。失地农民被看成是农民，他们的养老保险采用“政府财政拨款与农民自筹资金相结合”或者“农民缴费为主、集体补助为辅、国家财政支持”的方法。这样，政府和村集体出资的部分，取决于各地方政府和村集体的经济实力和政策，往往占比例很小甚至没有。农民个人出资的部分比较高，加上激励措施不力、宣传力度不够、认知度不高，人们缺乏投保热情。由于投保方式和保险基金来源都比较单一，直接的结果是投保率不高。
　　2．制度不完善，可操作性差。在试行的制度中，有的规定一次性交清保险费；有的按年交。由于个人出资金额多，若一次性交费，大部分人交不起；若按年交费，人们或者持不信任态度，或者收入不稳定，交费持续性差。另外，在制度中大多规定，缴费年限须达15年后才有资格领取保险金，这样“老人”和部分“中人”就无法获得养老保障。造成这种缺乏持续性的局面，主要是没有完善的制度，没有形成规范管理，可操作性差。
　　3．地区发展不平衡。由于各地区经济发展水平和城市化速度不同，对征地补偿的标准和补偿实施办法有所差异。大体情况是，经济发达地区补偿费高，且各项措施落实快速、到位。经济落后地区，对失地农民的补偿与安置，存在着三个问题：一是征地法定补偿标准偏低，失地农民依靠征地补偿费难以维持正常生活；二是一些地方土地补偿费和安置补助费发放不到位、不及时，使用和管理不规范，村集体开支随意性大；三是失地农民的生活保障工作远远落后于征地进度，多数地方以解决眼前的矛盾和问题为主，缺乏长效保障机制。
　　
　　四、关于建立失地农民养老保险制度的建议
　　
　　失地农民已经脱离土地，由“农转非”，成为城市居民，理应享受城市化的成果，他们的养老、就业、医疗等社会保险和福利问题，应该成为农民生

活方式根本性变革的标志。所以，建立失地农民养老保险制度，应与现行的城市居民养老保险接轨，并从以下几方面人手。
　　
　　1．方式方法应多样化
　　(1)实行保障形式、基金筹集与管理多样化。一是对“老人”、“中人”和“新人”分别采取不同的保障方式。这是根据浙江经验得来的：对“老人”实行生活保障型。保障其生活水平在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，保障资金由个人、所在村和政府共同出资；对“中人”实行社会保险型。将失地人员名单和所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险；对“新人”一次性发给征地安置补助费。这样，根据不同年龄段的人群，采取适当的处理方法，既有利于减轻政府负担和实现基金收支平衡，又解决了实质性问题。二是基金的筹集和管理要切合实际、灵活机动。根据山东省经验：在资金的筹集上，政府出资部分不低于保障资金总额的30％，主要从土地出让收入中列支；集体和个人承担部分不低于70％，其中村集体补助应占大头，从土地补偿费和安置补助费中列支和抵交。在基金的管理上，采取建立个人专户与社会统筹相结合的办法，实行“收支两条线”管理，保障资金由当地财政部门和国土资源部门在征地费用拨付过程中统一办理。
　　(2)分步骤、有条理地建立和完善养老保险制度。建立和完善失地农民的养老保险制度，不是短时间就能完成的，要有一个长远规划，一步一步地实施和完成。在条件较好的省份和地区，可以参考“深圳模式”。深圳市失地农民养老保险制度的建立和完善分三步走：首先，发展农村股份合作制。农村股份合作制有力地促进了集体经济的发展，壮大了集体经济力量，也富裕了农民。其次，建立社会养老保险制度。为加快农村城市化进程，先后建立了养老保险制度、合作医疗制度，并逐步将其向城市式的社会保障制度过渡。养老保险的基金来源大部分由村集体出资。最后，纳入深圳市社会养老保险体系。凡具备年满18周岁以上；宝安、龙岗区原农业户籍；参与了股份合作公司分红等三个条件的村民，都能顺利加入深圳市社保系统。
　　(3)采取整建制，先解决养老问题，后征地。北京市石景山区在城市化试点中解决失地农民养老保险的举措就是一种创新。它通过整建制，社员做股东，土地的集体性质不变，先将相关配套问题解决了，最后解决征地问题。它可以避免将来复杂的“农转非”人员的社会保障和劳动安置等问题解决完毕后，再进行征地和户口的变动。在土地变现之前，进行集体资本股权改革，集体股为30％、个人股为70％。
　　
　　2．改善相关配套措施。针对失地农民面临的最直接的是失地失业、土地补偿金和安置费的发放问题，在建立社会养老保险制度的同时，还需要相关配套措施的实施，主要有就业安排与就业培训、征地制度的改革。
　　(1)就业培训与就业安排：根据上海市、重庆市等地的经验，鼓励一些有条件的用地单位，在进行适当就业培训后，优先招收被征用地的劳动力进入生产企业就业；或者征地后失地农民由政府劳动部门负责统一进行就业培训、统一安排就业，包括劳务输出等就业方式；或者根据当地企业的用工需求和劳动技术特点开展就业培训，如浙江省绍兴市马鞍区的印染技术、福建省厦门市同安工业区的电子工业和翔安区的汽车生产工业的流水线装配技术、四川省的烹饪技术等。通过培训，提高失地农民的就业能力，增加就业机会。大力发展劳动密集型和技术密集型相结合的产业，创造更多的就业岗位，增加城市对劳动力的吸纳能力。也可以统一安置场所，如厂房、市场等，为失地农民发展第二、第三产业提供用地，实现失地农民自我生存、自我发展，保证他们的生计可持续性。
　　(2)改革征地制度。首先，减少政府征地，经营性建设用地实现集体土地流转。改革征地制度，改变以往所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有的办法，缩小政府征地范围。经营性建设用地，由土地所有者――农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享。这样可以提高补偿费和安置费的标准和提高在养老保险制度中“三者”共同出资的政府和村集体出资的比例。其次，实行留地保障。在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由农民集体经济组织开发、经营。具体做法可以是：农民每退出二份农业用地，就获得一份建设用地的使用权。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位，这是对失地农民的一种有效安置方法。
　　
　　3．发展商业养老保险。社会养老保险的发展，对商业养老保险有一定的促进作用，商业保险公司也在寻求业务发展的空间，根据社会的需求，不断推出新险种，为经济条件较好的失地农民提供更多的养老计划选择。
　　中国人寿义乌支公司推出了“农民还本养老金保险”、“团体年金分红保险”等新险种。规定统一由村集体投保，本金归村集体所有，以分红来支付养老金，失地农民只要达到男60岁、女55岁，就能享受养老分配。这样本金不但保值增值，而且永不消失，等于把失去的土地变成货币“存”了起来，让失地农民可世代享用。这几个新险种一推出，就受到了失地农民的欢迎。
　　
　　[参考文献]
　　[1]楼喻刚，金皓．城市化进程中土地被征用农民养老保障问题初探[J]．社会保障制度，2002，(5)．
　　[2]刘紫云．农民社会养老保险城乡一元化体制问题的研究[J]．农业现代化研究，2002，(6)．
　　[责任编辑：荷 叶]

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