农村土地流转问题研究
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作者: 孙 铭
摘 要:土地是农业生产的一种最基本要素和稀缺资源,只有同劳动力、资金、技术等生产要素一样遵循效益原则进行流动,才能实现要素间的优化组合,实现土地的高效利用。根据对农户土地流转的现状、存在问题分析,应大力发展农村经济;尊重农民意愿,维护农民利益;积极推进小城镇建设;大力推进农村保障体系建设;完善农地流转市场服务体系;大力发展农村教育事业;发挥政府管理调控作用。
关键词:流转形式;问题及制约因素;对策和措施
中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)07-0054-05
土地流转是工业经济发展、城镇化建设推进和高效农业兴起、农业富余劳动力转移及农民经济观念转变等诸多因素引发的一种农村经济发展的创新实践,是现代规模农业发展的客观要求。实践表明,因地制宜地推进土地流转,对于克服目前一家一户分散经营、产加销脱节的农业经营体制的弊端,走专业化、规模化、集约化、现代化的农业发展之路,把农业富余劳动力从有限的土地上解放出来,促进农民向非农产业转移及推进城市化、工业化进程等具有重要意义。
一、土地流转的几种主要形式
目前农户土地流转形式呈现多样性态势,但基本为农户与农户之间,农户与企业之间或农户与社区等经济组织之间发生关系,主要形式有:农户间自发流转、转包、转让、入股、互换、租赁(包括反租倒包)、合作社等。
农户间自发流转。即农户之间以书面或口头协议等方式,直接转包全部或部分土地使用权。这种流转形式的特点是,土地流转规模可大可小,农户转授之间完全按照自愿原则,不受任何外在因素强迫或影响,且流转期限长短不一,但流转形式有的不太规范。
转包,即委托转包,这种形式最为常见,外出打工、从事非农经营又不愿放弃土地的农民一般采用这种方式。他们将自己的承包地交由村集体牵线搭桥,代为寻找有较强经营管理能力的专业农户,如种养能手、专业大户或其它农业经营组织,由其开展集约经营。村集体在这种形式的流转中起中介桥梁作用,尽可能将土地集中连片转包,且往往事先对接包方进行资格审查,然后才签订规范的转包合同或协议,转包后原土地承包关系不变,原承包方继续履行土地承包合同规定的权利和义务。
转让,指承包农户同意将承包期内全部土地或部分土地让渡给第三方经营,由第三方履行土地承包合同的权利和义务,转让后,原承包关系终止。
入股,即土地使用权入股,农户以自己承包田的使用权折价为股份,与其他农户或企业、事业单位的土地、资金、技术设备、劳动力等生产要素相结合,联合组成股份合作制实体,从事生态农业种植、休闲农庄建设等,其收益按股分红。这种形式能促使生产要素的优化组合,土地规模流转的效应比较明显,且往往能就地转移富余劳动力,使农民实现土地与务工的双倍收入,流转形式亦比较规范,一般有合同或章程,股东的权利和义务明确。
互换,即承包农户之间和社区之间为便于耕作一类的需要相互交换耕地,解决土地细碎化和经营分散问题。
租赁,即农户把土地交给村集体,由村集体出面把土地使用权以租赁的方式流转,每亩的租金返还给农户,也有部分农户之间的租赁流转。租赁期间维持原承包农户的权利和义务,承租者只交纳租金。租赁与转包的区别在于,在转包中村集体主要起中介作用,而在租赁中村集体则直接处理相关事宜,如向土地流转受让者收取租金,提留后再分配给农户等。
合作社,即土地专业合作社,农民以自发形式创立以土地收益为目的的合作社,由农民自筹资金向村集体租用土地后投资兴建标准厂房、公寓、商铺等出租获取收益。
还有代耕式、承包式等。
二、存在问题及制约因素
我国土地流转市场已在成长发育,部分地区已具有一定规模。但从总体上看,不少地方土地流转存在一些问题,诸多因素制约着土地稀缺资源的合理流动和优化配置。
1.农民思想观念上的障碍
一是坚决持有型。这类农民小农意识比较严重,存在深厚的恋土情结,抱定“土地就是命根子”,是“衣食之源,生存之本”,满足于在自家的土地上精耕细作、守土经营,基本上没有土地流转的意愿。还有的农民投资兴业怕担风险,务工经商怕丢地权,同时对什么是土地流转没有搞清楚,担心土地流转变成土地流失,还担心土地流转后合同不能兑现,甚至还不愿看到别人做大,因而不愿流转土地。还有的农民因国家取消农业税及各种惠农政策的不断出台,觉得种地有利可图、而且前景会越来越好,相比较外出打工就业困难的严峻现实,持有土地的决心也很坚定。
加之,农村社会保障机制尚未健全,还未能在短期内覆盖经济欠发达地区的所有农民,而土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能,能立刻转化为农民的就业、生活福利和伤病养老的保障,也使一部份农民更坚定了“家中有粮,心里不慌”的理念,仍把土地视为“活命田”、“保险田”,土地成了他们永不言弃的宝物,甚至不惜暂时抛荒,也不愿轻易转让或放弃土地。
二是观望徘徊型。这类农户有一定的土地流转意愿,但意愿与他们的实际选择之间有一定的距离,一直在“流”与“不流”之间徘徊,这类农户占较大比重。影响他们徘徊观望的因素主要有:一为期待土地升值。近年国家不断出台惠农政策,土地升值的潜力在逐年增大,导致一部分农民对土地升值的预期过高,产生惜地心理,因而持观望等待态度。二为规避非农风险。主要担心到城市打工就业困难,难以获得稳定的就业机会,因而采取“兼业经营”的方式(打工的同时也在农村种地),将手中的土地作为最后的生活保障和“底线”,使自己在城乡之间有回旋的余地。三为觉得流转收益不高。目前流转出去的土地每亩收益一般仅为500-700元左右,农民靠这点收入根本无法提高生活水平,感到流转的好处不多,不如另辟门路,而不转让土地,采取“兼业经营”,即使土地不升值,也能得到国家落实到地的各种补贴(地荒着也有补贴,且不需要交税,这些对自己都有利无害),因而对流转土地持观望态度。在经济相对发达地区,这种“兼业经营”普遍存在,当地农民普遍已有比较稳定的非农职业或产业,主业已非农业,种田收入在他们的总收入中只占很小的比重,因而仅仅视种田为一种保险或福利手段,有的不过是为了能吃上新鲜的绿色环保口粮而保留土地,甚至作为一项打发业余时光的活动,他们中大多数即使已具备了流转土地的条件也仍不愿放弃土地。这种现象对土地流转非常不利,如果听任下去,势必会使原来重要的农业成为他们手中的副业,非常不利于农业的进一步发展。四为现有制度的约束。我国现行土地管理的有关规定对土地的受让主体有较严格的限制,使有受让意愿的非农村集体组织成员较难获得土地(如禁止城市企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户的承包地,必须与农村发展有关的项目方可);同时,在按现行土地制度分户承包时,考虑到公平原则,基本采取田块好坏搭配的办法,使得农户土地零碎和分散,加之每户承包的土地也都很少,使集中连片的难度及交易成本增大,这些制度约束无形中也对土地流转有所影响(有的地方规模流转的土地往往不是农户的,而主要是些村集体掌握的保留地,多为复垦或农户不愿耕种而交还给村集体的土地)。
2.工作方式及目的上的偏差
土地流转程序上的偏差。即在程序上颠倒了主仆关系。一些地方采取的“反租倒包”、“股份合作”等形式,没有尊重农民的意愿,或多或少存在着强迫性,一旦乡村决定集中土地,原来的承包农户就得服从,自愿的原则得不到体现;有的是先有合作者,回头再做农民的工作,这其实否定了农户的市场经济主体地位,使土地家庭经营变成了集体和政府经营。有的干部还把不愿流转的农户视为“钉子户”,采取强制手段。这样,带来了很多纠纷,导致农村不稳定,土地流转也不会巩固有效。
土地流转手段上的偏差。一些地方主要以行政手段推动土地流转,办事方式行政化,没有用市场手段运作,颠倒了市场机制与政府职能的关系。土地流转不是因为农民先有较为固定的职业、农民有要求和流转有市场而推行,而是行政干预,计划指令在推动。这种行为的认识根源主要在于,对当地土地流转的条件是否成熟判断不准。有的同志没有认识到,当地农民向非农产业的转移只不过还处于自发、无序和不稳定的初始阶段,此时的土地流转存在着随机性、应急性和暂时性,还不适宜大范围、大规模地推开;只有在二三产业比较发达,非农收入比较稳定的地区,大面积推进土地流转才能收到好的效果;而行政手段强制性的不良后果是违背了当地经济发展的客观规律,也伤害了党群、干群关系。
土地流转目的上的偏差。即在流转的目的上颠倒了本末关系。有的搞土地流转是为了增强集体财政,并非为提高农民收入;有的土地流转后,农民没有就业出路,从事非农产业非常困难,受让经营体(如外商、种养大户等)所作的照顾农民务工的承诺如一纸空文;在租金问题上,多数是将租金与农民现在的种粮效益比较,认为能高于现在种粮的就是可行的,而对农民收入增长的预期空间及受让经营体可能出现的支付危机估计不足。至于租期,不少地方都长达30年以上,一定程度上等于收走了农民的承包地,农民丧失的不光是土地的经营权,还有土地的承包权,这样的“土地流转”对农民来说,是祸不是福。
3.外部环境上的障碍
这主要表现为农业富余劳动力转移缓慢。目前我国正处在经济结构的调整时期,经济发展还不平衡,而且,随着买方市场的到来和市场竞争日趋激烈,企业经营环境不佳,城市工业和其它产业吸纳农业富余劳动力的能力有限,兼业农民的非农产业收入不稳定,使他们难以彻底离开土地,真正到城镇长期就业。他们仍然视土地为“避风港”、“保命田”,一旦经济波动、非农收入下降或消失,他们便回流家乡,在没有寻找到稳定、可靠的就业途径之前,他们决不可能轻易放弃土地。非农就业无法得到保障,土地流转也就不可能出现新的跨越。
4.中介组织匮乏
土地交易与普通商品交易有很大的区别,其运作程序相对复杂,涉及到多个产权主体(所有者、经营者和使用者等)的经济利益,这就要求有完善的中介服务机构为之服务,如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。当前我国许多地方尚未设立农地流转的中介服务机构,这类服务工作大都由集体经济组织包办,其既当“裁判员”,又当“运动员”,既是所有权主体,又是中介服务组织,免不了干涉交易主体的使用权、处置权和收益分配权,不利于土地市场的发育和交易主体的双向选择。这种单一的中介组织结构对土地市场健康发育的制约,主要表现为:农村集体经济组织的社会活动范围小,覆盖面有限,掌握的流转供需信息有限,故而土地交易只能局限在比较小的范围,成交量小,成交效率低;交易不规范,程序运作不到位;许多交易主体很难得到咨询服务;土地大规模转让或大规模经营需要大量资金,当前金融机构对风险大、回收期长、回报率低的土地贷款不感兴趣,而没有金融支持的土地使用权转让是没有活力的;土地经营的保险体制不健全。
5.土地流转管理滞后
一些乡镇还没有按照规定建立农业承包合同仲裁机构,对合同纠纷不能及时调解;一些地方由于缺乏经验,在转包合同的签订中存在条款不全、内容含混,有的甚至还与有关法律、法规和政策相抵触,而且农户之间的小面积流转多为口头协议,没有正式合同,出现纠纷和问题,集体经济组织也无法解决。监督管理功能的弱化使土地承包主体和土地受让主体的利益难以得到保障,影响了土地流转的进程。
制约我国土地流转的因素很多,除上述外,还有庞大的农业劳动力数量、低下的农业劳动力质量、严重的城市就业压力及畸形的产业结构等。
三、促进土地流转的对策
1.大力发展农村经济,为土地流转创造条件
从现实情况看,大量转移农业劳动力是促进农村土地产权制度创新,最终实现农业规模经营的基本条件,没有大量农业劳动力的转移,土地制度的任何调整与变革都无法改变中国人地比例严重紧张的状况,都无法在农业适度规模经营上取得任何实质性进展。我国许多中等发达和不发达地区土地流转和集中之所以进展缓慢,其主要原因在于缺乏大量的非农产业就业机会,工资性及经营性收入不能成为农民收入的主要来源,他们对土地的依赖度较高,难以减少在土地上的经营劳作时间。只有增加农民的非农就业机会和非农收入,才能使农民自觉自愿地把承包经营的土地有偿流转给他人或其它经济组织。为此,可在这几方面着手:
一是大力发展非农产业,特别是工业经济的发展可以吸纳当地大批劳动力,使农业富余劳力有新的就业渠道和收入来源,从而为他们离开土地创造条件。二是大力发展高效农业,高效农业或项目农业主要以产业化龙头企业为主体,龙头企业经济实力强,对土地的需求和用工需求也高;同时,这种龙头企业或高效农业能够提高整个农业产业链条的规模效益,使农业产业的各个部分都能分享到整个链条的平均利润,确保了农民利益,也通过农业产业链各个部分的延伸,拓展了农业劳动力转移的空间和渠道。因此,要重视高效农业或产业化龙头企业的发展,这对加速当地土地流转和农业产业化经营非常有利。三是积极发展各类农民专业合作社,专业合作社从事各种种养殖和加工,可以延伸农业产业链,市场化和规模化程度高,既可以增强抵御市场风险的能力,也可以吸纳农民入股、参股,有利于把农民从自家土地上解放出来。四是鼓励、扶持农民创业,也就是通过开发民智、培植民力、启动民资,进行全民各种创业活动,开辟新的就业门路和生产空间,如养殖、种植、开办经济实体等,从而提高农民的经营性收入,这也有利于土地流转。五是扩大农民就业途径,也就是把农民的非农化作为百姓致富的重要途径,在经济欠发达地区,目前主要通过将农业劳动力向建筑业和服务业等产业转移,来增加群众的工资性收入,这也有利于推进土地流转。
2.尊重农民意愿、维护农民利益
农民在土地流转过程中基本上是弱者,他们缺乏必要的合同法知识,对土地升值的预见性较弱,对土地的增值效应也判断不准,甚至缺少话语权。举例来说,在经济发达的一些地方,有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同,按当时的土地产出效益为基数确立了补偿标准。但随着土地不断增值,农民却分享不到土地的增值收益,往往引发纠纷,甚至发生严重的冲突。因此,相关部门应当维护农民的利益,尊重农民的意愿和话语权;同时,要合理评估土地价值,完善土地流转制度,提供多种流转方式供农民选择,增强合同的科学性、预见性、严肃性,既保证农民能够分享土地增值的收益,又能保证土地转让期间的稳定,发挥土地规模经营的效果。
3.积极推进小城镇建设
随着经济的发展,农业人口向城市大规模转移是一种世界性趋势。中国的城市化水平还较低,提高城市化水平势在必行。应以适当控制大城市、积极发展中等城市和小城镇作为城市化发展的现实方针。大城市虽有其优点,但随着城市规模的扩大,会产生诸如住房、用地、交通紧张、环境污染、犯罪率高等一系列问题;同时,由于中国农业富余劳动力转移基数大,不可能全部进入现有的大中城市;而从农业劳动力转移的规律看,其本身也有一个由低层次向高层次发展的过程,欠发达地区农业劳动力转移受多重因素影响,转移层次较低,因此,应将农村小城镇建设作为欠发达地区农业劳动力转移的主要途径。可以结合乡镇机关驻地的改造,大力推进小城镇建设,使驻地人气兴旺、商气浓厚,为农民,尤其是青年农民进镇居住、就业、创业、经商提供良好的硬件条件,使他们及其后代减轻对土地的依赖,以此促进土地流转。
4.大力推进农村社会保障体系建设
土地在现阶段对农民来说,具有明显的社会保障功能,而建立健全农村社会保障体系,使农民在养老、医疗、社会保险等方面像城镇居民一样得到保障,使他们在这方面无后顾之忧,尤其是解决好外出打工困难、从事非农产业能力弱的老人和妇女的生活保障,才能较大程度地降低或消除农民对土地的依恋,使他们逐步脱离土地,为土地流转创造条件。
5.建立和完善土地流转的市场服务体系
集体经济组织已不宜继续承担农地流转的中介服务工作,应当建立独立于集体和土地使用者之外的相应的市场服务体系,为农地流转提供公平交易的平台,如,建立土地流转市场信息、政策咨询、信用担保、市场预测、资产评估、物资交易、委托代理(受不愿种地或经营能力弱的农户的委托,代为出租、转租或让给那些经营能力强的业主,促进农地的流动和集中)及土地交易、土地融资等中介机构,帮助、协调办理流转手续,使服务专业化、社会化。完善的市场服务体系能够有效地降低土地流转的交易费用、提高配置效率,促进农业人口转移、土地集中和产业集约化。
6.发挥政府的管理和调控作用
我国农地市场发育尚不成熟,单纯依靠市场手段还不能达到土地资源的优化配置,也不能兼顾好效率与公平。各地的情况表明,土地的数量有限和农业成本高的特点决定了农地流转不能单靠市场调节;同时,没有健全的政府监管机制作保证,一旦承包者不按合同兑现租金或承包金,农民利益也无法得到保障,必然会影响土地的进一步流转。因此,政府有必要对土地流转及其市场化加以适当的管理和调控,以弥补市场机制在配置土地资源上的局限性,保护好受让经营体特别是农民的利益。
在管理方面,乡镇一级要建立农地经营权流转合同管理机构,建立涉及乡镇、村两级组织和土地、农业、林业等多个部门的土地流转行政指导管理体系,指导、协调、监督、管理土地流转的有关事宜,做好土地承包合同、流转合同的签订、变更、注销等登记管理工作。
在宏观调控方面,一是认真落实《农村土地承包法》,稳定土地承包关系。稳定的土地承包关系是土地流转的前提和基础,这个问题解决不好,土地流转就难以规范、有序地进行。二是因地制宜制定本地《农村土地流转促进方案》,探索一条适合本地的农地流转之路,培育有效率的专业市场,促进当地农业的规模经营,使本地土地流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。三是加强对流转土地用途的管理。建立土地用途登记管理制度,严格界定农用地与非农用地,尤其在农业用途向非农业用途流转上控制好土地的需求,防止以土地流转为名,擅自改变土地农业用途。不改变土地所有权性质,是为了维护农民的合法利益,不改变土地用途,是为了守住耕地红线,确保国家粮食安全。
7.大力发展农村教育事业
目前我国农村教育质量还不高,农村居民的素质普遍还偏低,加上经济条件的限制,失学现象仍比较严重,文盲、半文盲还相当多。这种情况客观上制约了农村人力资本的质量及富余劳动力的转移,自然也影响农村经济的发展及土地的流转。因此,必须大力发展农村教育事业,提高农村人口的素质,增强其创造财富和适应就业的能力。□
责任编辑:浩 宇
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