论大部制改革：基于英国执行局化改革的启示

来源:用户上传      作者: 蔡　峰

　　摘 要：英国执行局化改革的重要地位以及国际影响使其备受关注，并已对我国深圳行政三分制改革产生了深刻的现实影响，也势必对我国新一轮政府改革――大部制改革具有重要的启示作用。通过深入分析英国执行局的来由、具体管理方式及其成效，可以得出其在改革进程、权力运行、人事制度、配套改革等方面给予我国大部制改革的重要启示。
　　关键词：大部制改革；英国执行局化改革；启示
　　中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）07-0082-03
　　
　　英国执行局化改革的主要内容
　　
　　一、英国执行局化改革的提出背景
　　执行局化改革是20世纪80年代以来英国最具代表性的改革措施之一，也标志着英国公共服务改革的一个转折点。1979年，英国保守党为取得执政地位提出了三项竞选承诺，即减少浪费、减少官僚体制和减少过度政府管理。撒切尔出任首相后，为了实现政府变革，在首相办公室成立了一个具有顾问性质、直接向首相负责的效率小组(Efficiency Unit)，负责对政府各部门的效率评审，并寻求进一步改革的途径。执行局(Executive Agency)的设立源自于该小组1988年提出的“改善政府管理:下一步行动方案”(Improving Management in Government: The Next Steps)报告(也称《伊布斯报告》)。［1］在对前几年政府改革历程进行系统分析和反思并大规模实地采访调查的基础上，《伊布斯报告》对政府内部管理体制中存在的主要问题进行了总结，总的来说可以归结为两个方面，即结构的单一性和管理的非现代性。结构单一性表现在:政府机构和组织方式同质化，不论所履行的是政策制定、服务提供还是管制职能。与此相对应，不论公务员的工作性质怎样，都用统一的录用体制、统一的工资级别、统一的考核标准，实施集中化的无差别式管理。至于管理的非现代性，则主要表现在对管理不重视，管理人才地位低下，管理缺乏结果导向，绩效测定和责任机制不完善等等。［2］
　　二、执行机构的具体管理方式
　　英国政府赋予了执行局较大的独立性和自主性，但同时依然保持主管部门对执行机构的管理。具体可分为以下几个方面［3］：
　　第一，选择执行机构负责人采取公开竞争的方式。执行机构实行经理(首席执行官)负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用。在选拔时，主管部门都提出负责人应具备的基本素质。由于机构的类型和业务的不同，对负责人的要求也不一样，但有一点是共同的，都强调必须有领导变革的能力。特别重视吸引私营部门的管理者担当此角色，借此引进私营部门的管理技术和工作作风，改变政府传统的管理方式，目前执行机构的负责人有一半来自非公务员队伍。
　　第二，对执行机构的管理坚持适距控制的原则。这种控制主要通过框架文件来实现。框架文件是主管部长与执行机构负责人之间签订的一种协议或工作合同，文件规定机构存在的目的和目标，提供服务的具体内容，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般有效期为3到5年。框架文件确定双方的权利和义务，但它没有法律强制力。除框架文件外，还有一年一度的业务计划，年度计划也由主管部长与执行机构负责人协商确定，主要规定执行工作的具体指标，评估工作的标准等。
　　第三，通过“基准比较”和绩效评估实施管理。1996年英国政府在执行机构的管理中引进基准比较技术，该技术是围绕业务工作对本单位与先进单位的情况进行比较分析。为此，政府培训评估人员，邀请有关专家进行协助和指导。从1990年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行机构的发展、运行及绩效情况进行总结评估，以经济、效率、效益为标准监督政府执行，并以执行机构评论的形式将结果公布于众，从而形成绩效改进的外在压力。其他公共组织如审计办公室、议会有关专门办公室、社会中介组织等都对相关领域的执行机构的绩效进行审视和评价。
　　第四，主管部门对执行机构给予指导和帮助。政府给予执行机构的管理者充分的自主权，但对它们的工作和管理不是撒手不管，各主管部门和内阁办公室对执行机构的有效运作提供各方面帮助。如1988年议会财政和文官委员会的报告；1996年的执行机构工作指南等都是业务指导文件；在推行基准比较技术过程中，内阁办公厅不但承担推动和协调的责任，而且邀请国际专家进行培训和技术指导。
　　三、执行局化改革的成效
　　在英国执行局化改革的进程中虽然遇到了很多困难和阻碍，但在首相撒切尔的强力主导下，这次改革总体上是成功的，取得了一定的成效，同时也产生了广泛的国际影响。后来，德国、法国、澳大利亚、新西兰、荷兰、丹麦、芬兰，甚至是我国深圳“行政三分制”改革也能找到它的影子。
　　首先，执行局化改革最显著的成效是设立执行机构，实行政策制定、执行分开，坚持政府职能的社会化和政府管理专业化分开的发展方向。时代在不断进步，社会的自治能力也在不断增强，从而社会可以并且能够承担的原来属于政府的职能也越来越多。同时，在完全由政府自己决策、自己执行，两种行为缺乏制约的情况下，常导致决策和执行的随意性。因此，政策制定与执行适度分开，不仅是可行的，而且是必要的。
　　其次，设立执行机构极大地提高了政府的行政效率。英国政府赋予了执行机构充分的自主权，促进了管理者自身主动性和创造性的发挥，实现了政策执行的效益最大化。更重要的是，在执行结构中大力推进公共服务市场化，引入竞争机制，以合同方式聘请首席执行官，从而避免了正式行政机关的官僚主义与冗长繁琐的行政程序的影响，减少了行政机构和人员，降低了行政经费。利用政府以外的人才，完成技术性、专业性很强的工作，还促进了政府公共服务质量的提高，保证部长、高级文官可以集中精力抓好政策发展和战略管理。
　　此外，执行机构的设立标志着政府管理方式的创新。一方面，传统的政策管理强调对运行过程进行控制，而英国政府对执行机构的管理则通过“基准比较”和绩效评估等方式来评价工作人员的工作业绩，更强调结果而不是程序。另一方面，政府部门上下级关系发生了变化，由传统的隶属关系转变为契约关系，这为政府权力分化和提高政府工作人员的责任感提供了制度基础。
　　总体而言，对于英国行政体制来说，设立执行局所引发的改革是革命性的。戴维•奥斯本在《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》一书中提出：“英国的执行局化改革改变了组织的DNA，并使杠杆作用支点发生了变化：将划桨组织与掌舵组织分离开来，因而各自都可以致力于自己的使命:赋予划桨组织自主决策的控制权，因而它们能够为了改进自身运作进行必要的变革:为绩效设定后果，使其产生改进的动机。”［4］
　　
　　英国执行局化改革对我国大部制改革的启示
　　
　　一、改革要注意循序渐进，不能一步到位
　　英国执行局设立之初在数量上并不多。1988年与1989年分别成立了3个和4个执行局。从1990年开始，这一改革计划才进入稳步发展阶段，1990年共设立执行局21个，下辖人员六万七千余人，以后执行局数量逐年递增。截至2002年3月，执行局总数达到127个。在执行机构改革的进程中，英国政府一直十分重视对改革进程进行评估，及时发现问题及时改进，以保证改革按照计划实施并取得期望的效果。工党政府上台以后，1998年曾发表执行机构评估报告。2003年，财政部和首相公共服务改革办公室在组织大规模评估的基础上，发表了《更好的政府服务:21世纪的执行机构》的报告，在列举执行机构的九大优势并评价实际效果后，报告得出了基本结论:执行机构模式是成功的，改变了政府的“整体图景”，大大提高了政府服务的回应性和有效性；驱动执行机构改革的管理原则至今依然具有生命力。［5］

　　二、注意协调决策和执行，进一步探索权力运行新模式
　　执行局化改革的主要目标是使主管部门的政策制定和执行局的执行操作分开，通过分开管理使两种职能得到同步加强。政策制定强调利益的平衡及价值调和，而执行服务追求的是以较低的成本获得高质量的产出，即追求效率目标。然而在实践当中这两者也要注意协调，行政学者鲁滨逊和桑福德早在1983年就研究过英国税收政策制定，认为如果核心司的政策制定与执行分离，在征税实践过程中就会引起政治性问题。［6］英国政府在设立执行局的过程中，充分意识到了这一点，某些执行机构的框架性文件在实施政策制定和执行分开原则时，本身就认识到了把这两种功能联系起来的必要性。英国执行局改革的十多年中，内阁办公厅和有关主管部门都在各个方面对执行机构的有效运作提供指导和帮助。
　　我国“大部制”改革更要借鉴英国的经验，在实践中保持决策和执行的协调。同时，由于目前我国决策职能、执行职能和监督职能不分现象突出，尤其是监督流于形式，因此我们还需要进一步探索权力运行的新模式，并在此基础上参照深圳行政三分制改革等经验，加快建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。即在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。例如交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系，实践证明是有效的。
　　三、注重人事制度改革，逐步推行公务员聘任制度
　　英国的执行局由任期固定、以合同方式聘请的首席执行官全权负责人事、财务和服务提供。从具体操作方式来看，一方面，实行合约管理，根据合约规定的任务和目标对机构的工作进行考核。首席执行官薪酬部分取决于工作绩效，比例在20%左右。另一方面，首席执行官职位向全社会开放，竞争录用，任期一般为五年。目前，英国约有1/3的首席执行官来自文官队伍之外。
　　我国这次“大部制”改革不但要在精简机构、提高效率上下功夫，而且也要在完善公务员制度上下功夫。可以在某些地方某些岗位试行并逐步推广公务员聘任制度，使公务员队伍能上能下、能进能出，不但严格控制公务员队伍进口，更要畅通公务员队伍的出口，包括退休、辞退、辞职、免职等，使公务员队伍真正的流动起来。一旦公务员聘任制大范围推广，那么此次“大部制”改革过程中由于机构精简和重组而出现的人员分流难的问题将迎刃而解，至少比历次改革通过带职分流、定向培训、加强企业和优化结构等方式解决人员分流问题要容易得多。
　　四、重视改革配套问题，系统推进政府改革
　　英国执行局化改革并不是单兵突进的，而是充分认识配套改革的重要性，加强了改革的系统性和整体性。具体而言，执行局化改革后，为提高机构工作效率，执行局内部进行了管理方法和技术的创新，特别是1991年梅杰政府通过《竞争以求质量运动》白皮书的发表把竞争机制引入执行机构后，竞争的压力更是不断促使执行机构采用各种管理方法的创新以改进工作绩效(如签约外包、公私竞争、会计制度、绩效奖金等等)。1991年，梅杰政府颁布《公民宪章》，使各政府执行机构能以顾客服务承诺的方式保证服务质量，实现了服务效率和服务质量的全面提高。［7］
　　“大部制”改革作为我国此次改革的关键环节，包含着复杂的利益和权力关系的变革，是一项系统工程，必须重视改革配套问题，系统推进政府改革。例如，要加快推进事业单位分类改革，进一步规范、发展事业单位，促进社会公益事业健康发展；将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境；要加快政府组织法治化进程，全面推行行政问责制等行政组织法律制度，保障对大部门的有效监督。
　　毫无疑问，英国执行局化改革有许多值得探索和借鉴之处。然而，改革具有特殊性，因此，对于国外的成功经验，既要选择性地学习和吸收，又要注意结合本国的实际情况探索适合自身发展的新模式。另外，目前社会各界普遍认为“大部制”改革对完善我国社会主义市场经济体制和深化行政管理体制改革具有重要现实意义，但改革是有阻力的，也是有风险的。所以，我们要理性看待大部制改革，一方面要认真思考和研究改革的可行性以及改革中将会遇到的问题与解决对策；另一方面要保持乐观的态度，坚信在党中央的正确领导下，“大部制”必将成为中国制度文明中的新亮点。□
　　
　　参考文献：
　　［1］Ibbs Report: Improving Management in Government: The Next Steps. London: HMSO，1988.
　　［2］［5］周志忍.英国执行机构改革及其对我们的启示［J］.中国行政管理，2004（7）：27.
　　［3］王玉明.英国中央政府执行机构改革［J］.地方政府管理，2000（5）：5.
　　［4］戴维，奥斯本等.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.
　　［6］罗伯特•丹哈特.公共组织理论教程［M］.北京:华夏出版社，2002.
　　［7］陆柯萍.英国执行局化改革对深圳行政三分制改革的启示［J］.江西行政学院学报，2004（1）：14.
　　责任编辑：黄 杰

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