浅谈城市综合执法之现状及对策
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作者: 邓林
摘要：城市作为现代文明的标志，是经济，政治，文化等的中心。在经济全球化中，中国的城市管理面临严峻的考验，介于此，本文主要从执法的基本内涵，特征，及综合执法在现阶段存在的问题等方面做了一些粗浅的思考，并且针对存在的一些问题提出了几点建议，以期能对综合执法在现阶段的完善与发展有所帮助。
Abstract：The city as modern civilization's symbol, is the economy, politics, the culture and so on center. In the economic globalization, China's urban management faced with the stern test, is situated between this, this article mainly from the law enforcement basic connotation, the characteristic, and the synthesis law enforcement in present stage existence's aspects and so on question has made some shallow ponders, and proposed in view of existence some questions several suggestions, can have the help by the time to the synthesis law enforcement in the present stage consummation and the development.
关键词：城市综合执法 执法监督朗读
key word：Urban synthesis law enforcement law enforcement surveillance
作者简介：邓林（1976-）男，甘肃天水人，陕西交通职业技术学院讲师，主要研究方向：教育法律政策、经济法、行政法。
随着城市化进程的加快，我国城市管理问题进一步凸现。如何完善新形势下的城市管理工作，建立与社会主义市场经济要求相适应的城市管理综合执法体制，提高城市管理水平是政府一项十分重要而又迫切的现实问题，可喜的是近年来各地的城市管理综合执法推进工作取得了长足的进展，在纠正执法中存在的职责交叉，多头执法，执法扰民，执法缺位等弊病取得了一些成就，在一定程度上提高了城市管理水平，加快了法治政府建设。但也存在许多不尽人意出，需要进一步完善与发展。
一、城市综合执法的涵义及其特征
综合执法，是指一个行政机关（含具有公共事务职能的组织）根据法律、法规、规章规定行使多个行政机关职能及相应权力而进行的行政执法活动1。这里的执法是广义的，涵盖了除政府立法之外政府行使职能而进行的所有活动。综合执法的表现方式也是多元的，从综合执法的实现途径来讲，可以是委托式，相对集中式，也可以是机构改革式和授权式。城市综合执法是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度。
城市综合执法作为我国行政执法体制改革的探索，是新的行政执法形式，除具备一般行政执法特征之外还有以下几方面的特征：
（一）城市综合执法是一种职能交叉的执法。它将行政处罚权从各行政领域中分离出来，然后将行为目的、活动规律基本相同管理客体和对象基本属于同一类的职能集中起来，统一进行管理，因此，它的整个执法过程显示出了强烈的职能交叉属性。
（二）城市综合执法是对行政处罚权行使主体资格的重组。任何一种行政权的行使，任何一个行政行为的做出都与一定的行政主体有关，而“判断一个具体行政行为合法与否，首先要看实施该行政行为的主体是否合法，这是行政行为合法的前提条件。2” 目前，行政执法领域存在一个认识误区，即将“执法”片面理解为“处罚”，而将处罚之外的其他执法活动统称为“管理”，在认识层面，很多人将城市管理综合执法理解为“处罚权的综合”。
（三）城市综合执法的综合性。第一，执法范围综合，主要包括市容环境、卫生管理、园林、环境保护以及城市规划管理都是行政执法管辖事项范围，可谓是跨部门、跨行业的综合大执法。第二，执法职权综合，根据有关的行政法基本理论，行政管理权的内容包括行政许可权，收费权，处罚权，监督权，指导权，强制权等。“是一个行政机关行使了多个行政职权的职权，是一种多位权利组合的执法形态，其多位权利组合后形成了一个相对集中的权力板块”3
二、城市综合执法的现状
第一，机构林立、执法队伍和人员膨胀的情况并没有改观。具体来说，主要是“权力的综合而非职能、机构、人员的综合”只作了处罚领域的权利的简单合并，原主管部门仍然存在，并继续行使相关规范性文件制定、行政审批、行政许可、部分案件的处罚以及其他行政执法权力。在此情况下，为开展综合执法，往往需要新设立一个综合执法机关，并不断充实执法人员，导致实施综合执法以后，仅仅缓解了“多头执法，扰民执法”的矛盾，却增加了机构和人员的编制。
第二，上游执法（主要是制定规范性文件、审批和许可，即“管理”）与下游执法（主要是处罚、检查和强制，即“执法”）相脱节。现行的城市管理综合执法是上游不结合下游结合，反而产生了新的脱节和矛盾。平添了综合执法机关与原行政机关在执法上的成本，影响了“管理”和”执法“的效能，甚至产生“管理”部门与“执法”部门之间职责不清、关系不顺、联系不够、监督不力、相互推诿等现象。
第三、城市管理综合执法队伍的素质难以适应城市管理的任务和要求。随着城市建设和社会经济的发展，城市的范围在不断扩大，城市管理对行政执法专业性与综合性的要求均不断提高，先行综合执法的队伍和人员的素质显得难以适应。
第四、执法监督不到位
从理论上讲，综合执法机构的监督体系应该是比较健全的，政府监督，舆论监督、社会监督、政党监督等。但由于综合执法监督没有业务上级，整个监督效能大大打了折扣。综合执法机构没有条条上的监督机构，不利于执法行为的规范。
三、对城市综合执法存在问题提出的几点建议
（一）城市管理体制改革不能离开综合执法这一有效方式。
从实践以及理论各方面来看，城市综合执法可以说是行政执法方式规范化的必然产物，城市综合执法使执法权力有分散行使到集中行使的转变，是政府执法方式的重大变革，是深化行政管理体制，行政执法体制改革的重要方面，是实现统一执法的根本需要。所以当前我们面临的“权力部门化，部门利益化，利益法制化”只有以综合执法入手，打破这种“权力――利益”格局，通过职能、权力、机构、人员的转变与调整，统一执法程序和配套制度的建设是权力与利益脱钩，真正与责任挂钩，最终建立一整套行之有效的符合市场经济要求的行政管理体制，而不是废除综合执法。
（二）城市管理综合执法要做到机构人员的合理配置
城市综合执法应当与机构改革相结合，以机构改革式作为主要途径，按照精简和行政一体化的要求，实现行政系统内部各种执法资源的有机整合，坚持编制科学与法定并且裁撤与精简不必要的机构和人员，同时设置必要的执法机构并充实执法力量。此外为了防止“立一部法，是一种机构”的弊端，在制定新法时，应当将新增的职能和权力交由既设机构行使，不能借立法扩充机构，从而从源头上实现综合执法。
（三）城市管理综合执法要做到上游执法与下游执法相协调
城市管理综合执法的执法要按照有利于职能最大限度行使和成本最小，而且要取得最大效能的原则安排相关权力的配置，保持执法流程的连贯与完整，将上游的规范性文件制定权、审批权、许可权与下游的处罚权、检查权、强制权都纳入综合的范围，最大限度的实现执法的资源的优化配置和效能的最大化，以更好的保护公共利益和社会秩序，防止人为地割裂、打乱上游与下游执法流程之间的内在联系，损害执法成效。
（四）加强对城市综合执法的监督，解决好权责一致的问题。
城市管理对象的复杂性，决定了管理过程的复杂性。由于城市管理的方方面面都不同程度、不同环节地存在一些执行中的具体问题。严格监督的目的，就是要求执法管理者要提高自身素质，不徇情枉法，增强责任感，不推诿扯皮；坚持文明执法，不以罚代管；以确保执法管理者的良好社会形象。城市综合管理必须要做到权责相等，权责一致。与此同时，应当利用众多新闻、媒体互联网等一系列现代化的方式对城市管理综合执法进行监督，确保执法的公开性与透明性。
四、结语
本文在对城市综合执法的现状及解决做了一些粗浅的思考，分析问题并查找原因，城市综合管理的复杂性决定于城市是一项复杂的系统工程，其所涉及的面之广泛，不仅包括法律方面，还包括在具体的操作过程。城市管理综合执法是行政管理体制改革的一个部分，需要政府等各个方面的配合，以更好的发展与完善社会主义法治，建设和谐社会。
注释：
【1】 赵德关.《城市管理综合执法的现状及展望》.《上海城市管理职业技术学院学报》，2005年第3期，第1页
【2】 张国强，陈志坚，王颖华.《相对集中行政处罚权的若干问题研究》[C],载《 2001年广州市城市管理相对集中行政处罚权理论研讨会论文集》，第87-88页
【3】邹瑞斌.《行政法视野下城市综合执法问题研究》，载《江西师范大学政法学院学》，2005年第2期， 第5页
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