苏南城乡一体化发展亟待新突破
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作者: 江苏省人民政府参事室调研组
苏锡常地区是我国沿海经济最为发达的地区之一，也是推进城乡一体化发展条件最成熟的地区之一。近几年来，各地在统筹城乡发展、促进城乡经济社会一体化发展方面做了大量的工作，取得了显著成效。但推进城乡一体化发展毕竟是一项十分复杂的系统工程，不可能一蹴而就，目前已显现出来一系列矛盾和问题亟需化解，有待从体制机制方面取得突破。
资金“瓶颈”问题。推进城乡经济社会一体化发展，需要地方财力和农村金融服务体系的强力支撑。就目前而言，一方面试点单位农民集中居住建设资金平衡仍有问题，整理出来的三产用地出让收益，少则每亩100万元以上，多则要达到200万以上，资金才能平衡。另一方面，即使试点先导区整理出来的非农建设用地能拍卖到100万元以上，但农民集中居住全面推开后，面上整理出的土地都去做三产用地可行吗?届时还能拍卖到那么高的价格吗?因此，一些基层干部认为，农村居民集中居住的整体推进难度较大，具体要做成什么样?靠谁做?怎样做?已不仅仅是资金平衡，发展的问题很多。
农业的重新定位问题。发达地区的农业究竟如何定位?这是苏南基层农村工作部门同志常提及的问题。是稳定家庭联产承包?还是大规模集中经营?推进大规模的土地流转，集中的土地如何经营?现在的问题是，一方面农业招商难；另一方面即便能引进工商资本，又存在内行者资金不足，资金充足者对农业外行的问题。还有，现在大力推进观光旅游农业有没有后顾之忧?当地农民进城没法种地了，承包给外来农民经营对当地农民收入有何影响?苏州提出生态、高效农业到底怎么运作?怎么与现行家庭经营体制接轨等等。基层农村工作同志面临一大堆需要破解的现实问题。
农村产权确认、流动与权益保护问题。当前城乡二元经济结构的一个重要特征，是城乡居民不动产产权的明晰度和市场化程度有巨大的差别。城市居民的不动产主要是住房，土地证和房产证齐备，产权流转方便，交易顺畅。而农村居民的不动产，包括承包土地、宅基地及住房的产权不明晰，更无法自由流转。另一方面，虽然苏南大多数地区的农村集体经营性资产已量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只享有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动。在当前打破行政界线、大规模推进集中居住的背景下，农村产权的不明晰和不可流动，将使农村集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的保障面临严峻挑战。目前已出现的情况是，有的社区股份合作社仅以2％、3％的年息作为分红，还有的社区股份合作社已解体。
村集体非农建设留用地指标落实问题。在农村集体土地征用过程中，许多村集体通过村民集中居住而整理出来的非农建设留用地指标，要么被县市、乡镇占用；要么因留用地指标不能落实到具体地块而无法开发利用。部分地区村集体非农建设留用地指标被占用或不能落实开发地块，不仅严重挫伤村组干部的工作积极性，也制约了村组集体经济的发展，不利于农村基层的稳定。
基层主观能动性发挥问题。当前促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力。如何发挥基层的主观能动性?一方面，现在苏南地区集中居住一户的基础设施建设配套费10多万元，拆迁补贴更是一个庞大的数目，完全依靠政府难度大。另一方面，现在村集体经济组织承担了大量的社会职能，农村的许多社会事业建设靠村委会。但现行的政府财政补贴，除了直补给农民，就是扶持专业合作经济组织，而其他方面，如农村基层公共服务和社会管理方面的财政补贴则很少。
针对上述问题，我们提出以下六点政策建议：
加强对基层城乡一体化发展的宏观指导。建议尽快研制出台政策文件，从概念、内含、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加强江苏推进城乡一体化发展的宏观指导。包括不同经济发展水平地区的分类指导：哪些先“一体化”，哪些后“一体化”。一切应从现实出发，因地制宜，科学规划，量力而行，逐步推进，力求实效。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城乡一体化发展路径和模式。当前既要防止好大喜功、不切实际的盲目冒进，又要纠正工作中观望、等待和不思进取的态度，扎扎实实推进我省城乡经济社会一体化发展，形成有梯次的多元化格局。
推进以确权颁证为核心的农村产权制度配套改革。当前我国，特别是沿海经济发达地区，正处于农村城市化的快速推进期，在这社会结构的大变动时期，明晰农村产权显得极为重要。这不仅是一项惠民工程，也是保证农村社会得以长治久安的一项重大基础性工程。当前需要明晰的农村产权包括：土地承包经营权(落实到地块)、农村房屋产权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农村社区合作经济组织股权等。所有这些农村产权，都应通过深入细致工作，逐一明晰，并实施确权和颁证。
加快建立农村产权流转市场和担保体系。明晰农村产权是一项重要的基础性工作，但最终目的是为了让农民拥有的资产资本化，能够在产权有序流动中增加资本收益，让市场在农村资产的合理配置方面发挥基础性作用。应加快建立农村产权交易市场和农村产权交易担保体系，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化服务。农村产权交易所应树立并贯彻为广大农民服务的宗旨，不以盈利为目的，对产权转让方的农户不收取交易服务费用，对产权受让方只收取交易服务成本费用，对农村产权的流转实行政策性扶持。
着力缩小城乡居民收入和社会保障水平的差距。一是大力发展地方经济，增加农民收入；二是维护和保障农民合法权益，清理和取消针对农民进城就业的不尽合理的规定和收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，改善进城农民的就业环境，保障进城就业农民的各项权益，切实解决好当前比较突出的有些地方存在的拖欠工资、劳动条件较为恶劣等问题；三是依法维护农民的土地等财产权益，不与农民争利；四是进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对“三农”支持力度。
建立和实施耕地保护基金制度。成都市在统筹城乡改革中创建了一项非常好的制度：设立“耕地保护基金”。在土地承包权确权颁证的基础上，农户与政府签订《耕保合同》，在保证耕地不被破坏、不抛荒、不用于非农业用途的前提下，按照基本农田每年4.00元／亩、一般耕地每年300元／亩的标准，由政府向农民发放耕地保护补贴。耕保基金的90％用于农民养老保险，10％用于农业保险和耕地流转担保。通过设立“耕地保护基金”，以经济利益补偿和契约式管理手段，与拥有并承担责任的农民签订耕地保护合同，定期发放补偿并“挂钩”解决农村养老保险、农业保险、耕地保护、土地流转担保等问题，一举数得。江苏作为沿海经济发达地区，政府财力应远胜于我国西部的成都。建议我省尽快建立和实施耕地保护金制度，苏锡常地区更应率先垂范，先试先行。
建立健全农村新型治理结构和机制。一是将村级公共服务和社会管理经费纳入财政支出体制；二是推进乡村党政干部公推直选制度；三是扎实推进农村社区的民主议事、民主理财、民主管理，提高村民自治水平。
责任编辑：金雯
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