长三角地区的机遇与挑战
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作者: 姜 宁
2008年9月，国务院出台了《关于进一步推动长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，据此，国家发改委牵头制定了《长江三角洲地区区域规划》(以下简称《规划》)。2010年6月，国务院正式批复《规划》，由国家发改委下发并组织实施。
《规划》为长三角地区的“十二五”规划制定与实施奠定了基础。因此，了解《规划》制定背景，理解《规划》总体框架及精神实质，并思考在《规划》的实施中如何创造性地展开工作，这些都显得十分重要。
《规划》制定的背景是――自2008年以来，伴随着国际金融危机的震荡，中国经济遇到了前所未有的挑战。《规划》站在国家经济社会发展的高度，认为长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域，在社会主义现代化建设中，具有重要的战略地位和突出的带动作用。《规划》认为，实现长三角地区的又好又快发展，对于带动整个长江流域乃至全国的可持续发展，对于早日走出金融危机困扰、增强国家综合实力、实现国家的整体发展战略，都是至关重要的。
《规划》对长三角地区的战略定位是――“亚太地区重要的国际门户”，“全球重要的现代服务业和先进制造业中心”，“具有较强国际竞争力的世界城市群”。《规划》确定的长三角地区发展目标是，“到2015年，率先实现全面建设小康社会的目标”；“到2020年，力争率先基本实现现代化”。
《规划》以区域统筹、优化的指导思想，在空间布局方面确定了“一核九带”区域协调发展的总体思路。即以上海为核心，以沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带。《规划》为“一核九带”确定了较为具体的发展内容和方向。
通读《规划》，除了已经习惯了的“经济、产业发展”、“城市、交通建设”等规划内容之外，我们有一些新的感受，这就是社会综合平衡发展的规划内容有了较大的增加，“以人为本”、“和谐发展”以及“技术创新与制度创新”的思想得到了更多的体现。
《规划》“关注民生”，明确了城镇发展与城乡统筹的要求。在完善各类城市功能的基础上，给出了不同城市人口流动的优化方向。《规划》首先将长三角地区城市划分为四个类别：一、区域核心城市(上海)；二、区域性中心城市(南京、苏州、无锡、杭州、宁波)；三、核心区其它重要城市(常州、镇江、扬州、泰州、南通、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州)；四、其它城市(苏北的连云港、徐州、盐城、淮安、宿迁；浙西南的温州、金华、衢州)。基于城市的自然禀赋及承载能力，考虑由此可能对民生的影响，《规划》给出了不同城市具体的人口规模限制和流动方向指引。
鉴于长三角地区在全国经济社会发展中的地位以及现实中还存在的不足，《规划》要求长三角地区提高城乡规划水平，统筹城乡基础设施建设，促进城乡基本公共服务的均等化，不断推进城乡一体化的进程。进一步的理解是，将建设重点转向中小城市和小城镇，统筹安排城乡的教育、卫生、文化、就业等资源，提升相应的财政保障水平，建立相应的社会保障体系，从而形成一批有着较高生活质量的中小城市及小城镇，这对于建立稳定的社会体系是十分重要的。
针对区域发展中“经济与自然、经济与社会”的现实矛盾，《规划》在“土地资源利用”、“生态建设”、“环境保护”等方面，给出了许多严格的规定，以及大量的指导意见。《规划》强调“严格保护耕地”的政策，明确“耕地面积、质量”的要求，强化“土地流转”的法律规范；强调“保障生态用地”，明确各类生态功能区域的保护规范，鼓励增加设立各类生态保护区，鼓励发展涵养生态、恢复生态的生态型产业；《规划》特别强调土地使用效率，通过区域规划、土地差别化政策等手段，达到土地资源的优化配置。
长三角地区是传统的教育发达地区，但在新的形势下，教育的功能定位、结构性安排等，都需要进一步调整和明确。《规划》首先强调“优先发展教育”的战略。针对教育事业存在的发展不均衡现象，《规划》提出“城乡、区域之间义务教育均衡发展”的目标；在结构上，《规划》将“大力发展职业教育”放在了首位，并强调要“深化教育改革，探索教育发展的新路子”。
《规划》强调“技术创新”，特别是“自主创新”。结合产业结构调整、新兴产业发展以及增强国家综合实力的要求，《规划》给出了许多规定和指导性意见。从创新体系总体建设的角度，《规划》要求“加大政府对企业创新的支持力度”，但强调“企业的创新主体地位”。《规划》认为，政府应该通过财税、金融等政策手段，通过组织技术创新平台等服务手段，提高政府引导能力和公共服务能力；通过政府的努力，使企业积极投人研发、增加创新的能力和动力，从而形成企业的核心竞争力。
为了营造更好的创新环境，《规划》在创新投融资体系、创新服务支撑体系等方面做出了设计安排。《规划》提出了财政、金融、知识产权保护等政策支持要求，强调提升针对技术创新的专业中介机构的服务水平；《规划》特别提出了对创新型人才的培养、交流、使用的体系建设。围绕构建有利于创新的社会氛围，《规划》就行政管理、人事管理、所有制待遇、市场执法等诸多方面，都给出了具体的规定和建议。
在未来的5到10年里，我们可能要经常面对不确定的环境，不同地区可能面临着不同的选择，现实工作中将会存在不少难点，这对各级政府的领导能力将是很大的考验。
难点之一――“追求优化的产业结构”，与“产业结构雷同、产能过剩、固定资产投资浪费”的矛盾，难以处理。《规划》更多地体现在总体框架、发展方向上的规定，虽然在一些重大方面给出了强制性的约束指令，但更多的是框架范围内的指导性意见，面对现实中的具体问题，往往很难把握。比如在《规划》中，一批城市被赋予“先进制造业基地”、“新兴产业基地”的功能，若干城市要发展“生物医药产业”、“新材料产业”，这虽然给地方政府产业规划留有了空间，但也为产业过度膨胀留下了现实隐患。因此，怎样才能根据自身的特点，做好本地的产业发展规划，扬长避短、错位发展?
难点之二――政府对经济活动的参与深度和对企业的帮助力度，难以把握。在现实中，《规划》本身就是政府介入经济、社会活动的行为，一方面，通过制定各种活动的“规则”和“边界”，告诉社会的方方面面，什么能做，什么不能做。鼓励做的，会有什么“好处”(补贴)。另一方面，由于市场调节能力的有限，政府还会直接投入资金和组织，参与到某些活动之中去。政府的上述两种行为，一方面是“裁判员”，另一方面又是“运动员”，现实中的政府往往无法同时扮演好两个角色。比如，各级政府为了提升国家和本地区经济社会的可持续发展能力，直接和间接拨付了大量的资金支持企业技术创新，经过一段时期的努力，效果会逐步显现出来。但在实践中，我们还是遇到了另外一些问题，特别是到了具体层面，会出现这样一些选择困境，是支持大企业还是小企业?是听专家的还是听企业家的?是考虑近期效果还是接受长期效果?是采用顶级高端技术还是商业实用技术?问题归结于，政府究竟要介入多深?政府扮演什么样的角色更加合适?资金的使用怎样才能算是更有效率?
难点之三――推进“社会事业与公共服务体系建设”、加强“生态建设与环境保护”任务艰巨。作为经济社会发展水平在国内领先的地区，长三角地区理应加快这方面的推进工作，为全国做出示范，但作为社会综合发展类的目标，它的特点是“量大、面广”，有效经验不多。这类工作所依赖的政府推动体系，有别于传统的政府经济职能部门体系，其衡量标准、检验方法，也与过去30年政府经济工作积累的经验有着很大的区别。比如，如何实现“大力发展职业教育”?如何“完善以政府投入为主，多渠道筹措教育经费的投入体制”?就目前的体制和机制看，这些都需要不断地探索创新。
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