江苏开发区转型升级的新趋向
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作者: 孙月平
江苏开发区包括经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、旅游开发区和农业开发区等多种类型。在布局上，基本形成了多层次、多形态、点轴分布的特点。在规模、水平和发展速度等方面都位居全国前列，是全省对外开放的重要基地和经济增长的重要支撑。近年来，各级各类开发区发展的不均衡性日益加剧，总量、规模、效益、环保、高新技术比重等未得到全面发展。同时，开发区分类不明，功能不清，一定程度上造成发展目标的不确定。为解决这些问题，江苏开发区正在探索开放型经济发展战略、多层次空间布局调整和体制机制创新相结合，工业化、城镇化和市场化相结合，从土地开发到产业开发再到城市功能开发，使农民、农村和农业共同分享开发区发展成果的路径。
当前，江苏开发区正处于从快速发展阶段向转型升级阶段转化的关键时期，江苏率先转变发展方式的要求加大了开发区转型升级的必要性与紧迫性，并创造了必要条件。在很大程度上，江苏新兴产业倍增、现代服务业提速、传统产业升级，关键要看开发区。
一、增长方式转型：由要素驱动转向创新驱动
毋庸讳言，传统开发区是靠廉价的土地和劳动力，以及相对被低估的环境保护、资源价格等条件发展起来的。这在开发区发展的初期阶段是必须的。但快速发展了20多年，对江苏来说，资源、能源和环境成了新的硬约束，因此，江苏的开发区需要尽快率先转变增长方式，走集约化经营之路，由资源依赖向创新驱动转变、向创新型经济升级，着力建设产业高地、创新高地和人才高地，加快提升自主创新能力、国际竞争力和可持续发展能力。
在创新驱动型经济中，投资环境的内涵已经不再仅仅是硬件条件，更重要的是营造良好的软环境，其核心是以创新型企业成长路线为主轴，构建区域创新体系。对创新型企业提供从种子期到上市成熟期全过程的政策支撑，涵盖创业辅导、孵化器、加速器、公共技术平台、研发资助、创业投资、信用担保、知识产权保护、上市辅导等诸多创新环节。在此基础上，加速高端集聚，以创新集群促进创新创业创造。要建成一批创新型开发区，使其不仅成为创业中心，更成为创造中心，变“江苏制造”为“江苏创造”。
二、功能定位转型：由产业园区转向创新型经济的先导区
传统的开发区建设大多做的是“微笑曲线”的中段(底部)，也就是低附加值的加工、制造环节，其功能定位是“世界工厂”。随着江苏经济向轻型化、软性化、高端化的演进，一些传统工业园区正在向新兴产业、现代服务业集聚区转型，也就是走向“微笑曲线”的两端，做研发设计、技术开发、品牌推广，以及市场开发、销售、物流等高附加值环节，其功能定位转向创新型经济的先导区。
在这一过程中，需要进一步加大服务经济的开发开放力度，从财税、信贷、土地和价格等方面完善促进服务业发展的政策体系，重点发展现代服务业，规范提升传统服务业，着力培育一批具有自主知识产权和知名品牌、具有较强竞争力的大型服务企业或企业集团，形成企业成群、产业成链、要素成市、园区成网的现代服务业和新兴产业互联互动、高端融合的创新型经济集聚区。
同时，从“世界工厂”到总部经济集聚区也是江苏部分产业园区转型发展的新方向。尤其是那些已有高端产业基础的城市开发区，其功能定位应从传统的产业园区向总部经济集聚区转变，着眼于要素资源和基础设施的共享，区域协同发展和融入国际化，将开发区建设成为名副其实的城市创新系统和国家创新体系建设先导区域，成为引领新型工业化、城市化和国际化的高端智能集聚和融合区域。
三、空间布局转型：由区域“孤岛”转向现代化新城区
传统开发区的优势是在相对独立的环境下形成的，忽视了产业园区建设对城市化扩展的区位贡献，不仅导致了城市就业分布与居住分布的空间错位，而且带来了生产性投资比重偏高而生活性投资比重偏低的失调现象。在一定程度上，开发区成了一个“孤岛”。
当前江苏许多开发区基于实际需求和现有实力，开始走上由“区”向“城”转型的发展道路。开发区由“区”向“城”的转型，其特征往往是综合的、多样的、渐进式的，一般体现在四个方面，一是综合性功能的强化，特别是为产业配套的研发功能与现代物流业、现代商贸业、居住和商业服务功能比重不断加大；二是空间规模的扩大，在经济产出增大的同时对土地等投入性生产要素的需求大量增加；三是与主城及周边地区互动性的加强，并逐步有力分担主城功能，成为连接城市中心和外围城镇的空间纽带，促进主城向多中心或组团式健康发展；四是人口集聚度的提高，且与其经济增长、空间规模扩大等横向因素以及自身的纵向发展协同进行。
四、发展路径转型：由线形经济转向循环经济
传统开发区的发展路径是由“资源一产品一消费一排放”所构成的物质单向流动的线形经济。循环经济倡导的是一种建立在物质资源不断循环利用基础上的经济发展路径，它要求经济运行遵循自然生态系统规律，组织成一个“资源一产品一消费一再生资源”的物质反复循环流动的过程，这样既使物质资源得到充分合理的利用，又将经济活动对环境的影响降低到尽可能小的程度。从而形成一种“低消耗、低污染、高利用率和高循环率”的新的经济发展路径，实现经济效率性和环境合理性的协调共进。
生态工业园区就是依据循环经济理念和工业生态学原理建立的一种新型工业园区。它通过成员之间的副产物和废物的交换、能量和废水的逐级利用、基础设施的共享来实现园区经济效益和环境效益的协调发展，是区域层面循环经济的表现形式和具体实践。要克服过去把开发区作为工业企业叠加的陈旧观念，努力形成企业之间相互协作、相互配套、相互循环的生态系统。落实国家产业政策，严格限制高能耗、高物耗、高污染项目，加快淘汰落后工艺、设备、技术和产品，把符合开发区产业发展方向、满足产业链需要的资源消耗低、环境污染少、科技含量高的项目作为优先招商项目，致力于绿色招商、环境招商。致力于科技创新，发挥科技在资源节约利用和环境保护方面的重要作用，实现开发区由单纯工业园区向生态工业园区的转变。
五、成长模式转型：由外延式扩张转向差异化、特色化发展
传统开发区的成长过分强调经济增长速度和规模的扩张，偏重于“快”。对土地、基础设施等基础性的资源依赖较大，土地开发是主要的形式。产业结构上多以加工制造型产业为主，开发区内的产业大都自成一体，与当地经济联系较少，对本地企业的影响较小，产业关联度较低。由此带来效益的低度化，就土地资源、基础设施投入及投资产出而言，边际开发效益偏低。在一定程度上也造成了土地、资源的浪费，导致了当前很多开发区发展缓慢、包袱过重。
在开发区的转型升级中，应根据发展规模、阶段、
定位不尽相同的状况，实行差异化发展战略，避免开发区之间的“同质化”竞争。苏南、苏中、苏北各级各类开发区都应因地制宜，根据各自的自然资源禀赋条件、经济发展水平和区位优势等因素，按照区域比较优势原则，确定各自优先发展的主导产业，明确各自的发展定位。鼓励各级各类开发区在差异化发展的基础上，建立多层面、全方位的良性互动、“双向配套”的合作共赢机制。鼓励开发区之间在干部和人才、园区建设、成功经验等方面开展广泛的合作与交流，在企业之间组织各种战略联盟。
与此同时，推进各级各类开发区的特色化发展，培育各自的核心竞争力，避免开发区之间的“同构化”竞争。从当前特色开发区建设来看，主要有三种：一是区域品牌特色开发区建设，如淮安的台资工业园、盐城的韩资工业园等，这是在政策优惠趋同、弱化，投资硬环境水平不断接近的情况下，开发区以区域的品牌特色来区隔竞争对手，进一步提高其核心竞争力的重要手段；二是资源特色开发区建设，资源特色可以从多方面来体现，可以体现在消费资料生产上，也可以体现在生产资料生产上，还可以体现在知识生产、人力资源培训上等等，以此形成独具特色的极具竞争力的产业；三是功能特色开发区建设，应积极鼓励符合条件的开发区设立软件园、研发城、药谷、保税区、保税物流中心、保税仓库、出口监管仓库等，并将其纳入区域发展中进行整体管理，有效整合各类经济功能区域资源，实现联合发展，更好地发挥开发区对经济社会发展的辐射和带动作用。同时，区域内部各类开发区的功能也要进行合理分工。
六、管理体制转型：由“政企合一”转向“政企分开”
传统开发区大多由政府兴办，开发区管委会的领导干部大多由政府任命，实行政企合一的开发和管理模式，一般称为“一套班子，两块牌子”。由于开发区管委会兼具管理者和开发商双重职能，在开发区初创阶段，运作效率相对较高。其缺点是政府直接领导，有关部门介入较多，需要协调的事很多，开发区的发展受当地政府及有关部门的行政效率影响很大。同时，因地方局部利益主导开发区规划，易于导致产业布局雷同、基础设施重复投资和恶性竞争现象，各开发区之间的分工和协作网络也难以真正形成。
要消除上述弊端，必须推动政企分开，明确权责划分，构建“精干、高效、服务、市场化”的新体制。对大多数开发区而言，可构建领导小组、管委会、经营服务三层管理结构。第一层是领导小组，由地方主要领导挂帅，相关部门为成员单位，成立重大项目综合协调领导小组，作为开发区管理与发展的决策层，协调开发区重大事项。第二层是管委会，要明确管委会的主体地位和管理权限，压缩管理层级，实行扁平化管理，提高行政效率，形成职能完整、职权合理、功能完善、工作高效的开发区行政体系。第三层是经营服务层，一般包括开发公司、创业服务中心以及各类中介服务机构等，通过基础设施建设、自建载体建设、投融资、技术引进、产品展销、提供生产经营场所、资金支持、信贷担保、技能培训、信息服务、后勤保障等方式为区内企业提供管理和服务。
在此基础上，采取“市场化运作、公司化管理”模式，树立以企业家精神经营开发区的理念，切实向“市场化”转变。在坚持政府主导的基础上，用市场化的手段来实现资源的最优配置，在市场运作过程中，要兼顾社会效益和经济效益，实现国有资产的保值与增值。
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