对上海市闵行区外来流动人口集居区的调查
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作者: 中共上海市闵行区委党校课题组
一、上海市闵行区流动人口及聚居区现状、特点
（一）闵行区外来流动人口基本情况
自从2003年以来闵行区户籍人口与流动人口的比例就已达到1:1。截至2006年9月统计数据显示，闵行区外来流动人口总数达1040155人，其中男性576824人，女性463331人，已远远超过本区户籍人口844033人，达到户籍人口与流动人口1:1.23的高比值。
从2005年闵行区人口计生委《新形势下闵行区流动人口的服务需求及管理对策的研究》调研报告显示，闵行区流动人口的来源涵盖27个省、自治区和直辖市，大多是人口大省或邻近上海的贫困地市，反映了经济差距对迁移流动的拉力很大。
（二）闵行区外来流动人口分布情况
作为上海市流动人口大区，几乎闵行区的各个镇和街道都或多或少地有外来流动人口就地工作或居住，并形成了相对集中的聚居区。2006年闵行区外来流动人口密度较大的镇和街道为：北部的七宝、华漕、龙柏、虹桥、莘庄，南部的浦江等。其他各镇外来流动人口密度较小。
（三）闵行区外来流动人口聚居的基本形成
外来流动人员进入后，由于多方因素影响，其居住的方式呈现出多种多样的形态。
闵行区的外来流动人口主要以租住公房、租住私房、自购房、企业宿舍、工棚等形式居住。除少部分人选择自购房和公房租住外，绝大多数选择私房租住、企业宿舍、工棚等居住形式，并在区内或大或小地形成相对集中的区域。
鉴于外来流动人口的流动特点，其聚居集中表现在两个层次：一是从业空间的集中分布。也就是说，大部分外来流动人员进入后，由于其劳动密集型产业的聚合，形成高密度的外来流动人员聚居区，例如江川路工业区和漕河泾工业园区、莘北工业区等。二是居住空间的集中分布，一般拥有适宜的硬件环境并能满足其低廉的生活成本的地区，都会成为引聚大量的外来流动人口，形成高度的密集，如梅陇镇、虹桥镇、华漕镇等。在闵行区，这样的集中居住区有很多。除了一些分散的，以旧城区私房为主集中居住地外，据2006年中期统计数据显示，近几年闵行区各镇、街道、工业区已先后建造了来沪人员集中居住区55个，入住来沪人员26918名。目前，莘庄工业区正在建造10万平方米建筑面积、可容纳1.4万来沪人员入住的“鑫泽阳光公寓”。浦江镇也已启动建造1.8万平方米建筑面积、可入住3000人的“英源达”职工宿舍楼。此外，梅陇镇等政府也已着手在工业区规划建造适度规模的外来流动人口公寓。
（四）闵行区外来流动人员几种典型集中聚居地的形态
从聚居区形态上来看，主要存在以自然村为基础的外来流动人口聚居区、以工业区为依托的外来务工人员集中居住社区和外来流动人口封闭式管理聚居区三种形态。
1、以自然村为基础的“城中村”
这是最主要的、最常见的、也在覆盖面和数量上最大的聚居地形态。其特点是以尚未实现旧城改造的自然村为基础，借助周边已经发展城市的新型商业服务区或工业区的辐射优势，以本地居民房屋为依托，形成本地居民与外来人员混合居住的地区，也就是我们常说的“城中村”。“城中村”是城市化进程中的重要产物，由于其在建设期间的诸多客观问题，例如土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理，使得其发展有很大的自发性和盲目性，在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征。这种自然存在于城市周边的中间地带无论在生活方式上，在社会形态上，在文化习俗上都非常适宜刚刚到城市来打工的外来流动人口居住。
从课题组走访的近十个外来流动人口集中居住区域来看，有近一半是属于此类的聚居区形态，如，华漕镇的光华村、梅陇镇盛枫停车场聚居区、莘庄东吴村自然村外来人员居住区、虹桥镇新桥村、虹桥镇井亭六村、虹桥镇虹二村等。
这种聚居形式的特点以及现实问题主要包括以下三个方面：
（1）本地居民与外来流动人员生活依存度较高。
一方面，租房的租金成为本地“城中村”居民的主要生活收入来源。对于在这些聚居区内的本地居民来说，房屋租金可谓是一笔可观的收入。
另一方面，外来人员也依赖本地自然村长久形成的居住设施保障日常生活需要。一般来说，私人房屋具备外来人员居住所需的基本配套设施，如供电、供水、供气以及周边的餐饮服务、菜市、文娱设施和民办学校等，基本享有本地居民所有的生活必需。
（2）居住生活环境欠理想，公共卫生压力大
为实现更多的房屋租金收入，房主一般只在乎租房的数量，而不注重租房的质量。因而，私房出租普遍存在居住空间狭小，人口居住密度大的问题。
硬件条件不理想，形成公共卫生及安全压力。除住房空间小以外，住宅外道路侵占严重，消防通道堵塞，水电道路和公共卫生等市政基础设施缺乏，生活垃圾处理不及时，从而脏乱差的现象普遍存在。
（3）治安问题突出，地区安全威胁大
大规模的外来人口流动对闵行区的社会生活稳定构成了一定威胁,流动人口在闵行的犯罪率居高不下。虽然一直进行严控整治，对犯罪保持高压态势，但近5年来外来流动人员的刑事案件数量仍保持逐年增加的趋势。据统计，2001年案件总数651件，其中外来务工人员案件数377件；2002年案件总数761件，其中外来流动人员案件数488件；2003年案件总数922件，其中外来流动人员案件数674件；2004年案件总数1041件，其中外来务工人员案件数804件；2005年案件总数1226件，其中外来流动人员案件数977件。近5年来，外来流动人员刑事案件数占所有刑事案件总数的比例高达72.1%。其中，众多“城中村”地区的流动人口违法犯罪，更成为左右地方治安形势的突出问题。
（4）管理方式单一，公共管理服务与保障难度大
“城中村”内流动人口为了保证低成本的生活，在集居地范围内形成了外来人口自我服务的内部供应链，小饭店、小菜场、旧书摊、简易游戏房、理发店、杂货铺等比比皆是。大多为无照经营或超范围经营现象,工商部门查处比较困难。由于有关法律法规的缺失，使执法难度增加。同时，越来越多出租房主的重利弃责，使得流动人口信息统计工作困难重重。目前，要求统计、公安、房管等部门提出准确的流动人口数量、变化、类型、流入源、流入目的、流动时间、暂住时间、流动意向、子女受教育情况、办理证照情况、社会交往方式及活动特点等情况，都存在客观困难，这给流动人口管理和公共服务保障带来了障碍。同时，管理工作的成效和准确性也很大程度上取决于管理者本身的素质；由于缺乏制度化规范化的管理和约束，面对聚居区内复杂的人员关系和社会生态环境，单一的管理方式往往显得绵薄无力。
2、外来流动人口封闭式管理小区形式
自1998年以来，在相关职能部门的部署和指导下，闵行区在莘庄、虹桥等镇先后引入了外来流动人口封闭式管理的概念，并加以推广。所谓封闭式管理小区是指在外来流动人口较为集中的区域，选择合适的地理位置，由政府出资建造标准廉租房，并对入住者实行封闭式统一管理的小区。
此次课题组走访的莘庄镇东吴村金湾小区就是闵行区最早建造的外来流动人口封闭式管理小区之一。该小区始建于1997年。选择在东吴村建造该小区有其特定的区位和环境优势。东吴村受辖于莘庄镇，位于闵行区中西部，莘庄镇西北角，西邻松江区，北接七宝镇。近年来，随着莘庄镇建设步伐的加快，该村依靠其与松江区毗邻的区位优势，吸引大量企业入驻，形成了小有规模的工业集中园区，成为莘庄镇经济发展的带头村。设立在村内工业区的企业大多属于轻工或者电子电器等劳动密集型的产业，诸如泛太制帽、瑞登家具、欣驰电子等。产业的发展随之而来的是大量外来流动人口的导入。初期，在房租利益的驱动下，本地村民宅基地上出现了较为严重的违章搭建。另外，大量流动人员进入满足了企业劳动力需求的同时也开始对其员工管理提出了更高的要求。小区的建造，一方面缓解了本地居民住房存在的违章现象，建立本地居民和外来务工人员的有序生活环境，同时也满足了周边企业安置员工生活的迫切需求，为外来人员提供生活便利。
（1）封闭式管理小区的功能优势
封闭式管理小区是一种比较能够体现聚居区社区职能的模式。集中体现在以下几个方面：
第一，配套设施标准化
不同于以“自然村”为依托的租住私房的居住形式，封闭式管理小区内的住房和道路空间均是以统一规格建造的。每一个居住单位都配备有基本的水电煤等基本生活设施。公共领域也配有专人负责清扫，这就不会存在诸如空间狭小、环境脏乱等外来流动人员集中居住的常见难题了。而且，封闭式管理小区在初建时通常就将一些公共社区配套也纳入规划范畴，这些设施在建成之后均能满足暂住者的日常生活需要，大大缓解其相对偏远和隔离的地理位置所带来的不便。以金湾小区为例，其中有住房962间，可同时入住3500人。小区内居住房屋均为一层平房，呈田字型排列，住房分无独立卫生间标准房和带独立卫生间标准房两种。小区内建有集中生活服务区，内含小型超市、菜场、浴室、图书室、活动室等公共设施。这里，封闭式管理小区在前期的集中规划优势就充分体现了。
第二，自主服务经营规范化
由于在建造初期能够合理规划从而预留相应功能空间，封闭式管理小区在其建成后的业态分布也显得较为全面和规范，在其外部形态上也能更贴近本地城市的现代化社区。再以金湾小区为例，小区在规划时便在正门前黎安路预留有集群商铺。投入使用后商铺经营范围几乎涵盖生活所及的方方面面，例如，便利超市、餐饮、农贸市场、粮油商店、服装店、裁缝铺、美发店、照相馆、小五金商店、网吧、移动话吧、桌球室，以及劳务中介等等……这些经营场所几乎均由居住于该小区的外来人员承包开设，所售产品均切合小区内居民的实际生活水平。这就使这个位于工业区内的居住小区，克服了地处偏僻、远离中心商业区的弊端，更好地为外来务工人员提供生活便利，也适当地解决了其与本地居民可能存在的生活水平差异问题。小区内的各项生产经营活动都经由小区管委会以及上级工商部门监督管理。定期抽查商品进货渠道以及服务环境，以保障小区内外来务工人员的食品卫生以及安全生产。
第三，管理队伍建设制度化
既然作为相对规范的社区模式，管理队伍的制度化建设也是封闭式管理小区的一大亮点。仍以金湾小区为例，小区建有治安巡逻队、卫生保洁队、法制宣传领导小组、人民调解委员会等管理与服务组织，各个管理团队的工作都有具体明确的规章制度，以确保各项社会事务性管理职能都落实到位。尤其值得一提的是外来流动人口调解委员会。事实上，外来流动人口的管理工作仅仅依靠本地管理人员来开展，要从根本解决外来人员之间的矛盾往往是力不从心的，甚至适得其反，反而激化社会成员间的矛盾。聘请来沪人员担任调解员，由于境遇相似，意识和生活习惯都相近，外来的调解员往往会更多地拥有与来沪人员在语言沟通和感情沟通上的优势，在调处纠纷时能给当事人以亲切感，容易赢得当事人的信任。
（2）封闭式管理小区的现实问题
封闭式管理小区为外来流动人口管理开创了一种较为有效的模式，对地区社会经济的发展起到了一定的积极作用。但与此同时，也反映出了一些在管理和服务中存在的薄弱环节和缺陷，主要集中在以下两个方面：
第一，人文环境兼容问题
封闭式的外来流动人口小区能迎合其实际情况，提供符合外来人员需求的相关生活场所和物质供应，但与此同时也拉大了同本地居民间的距离，减少了与本地居民间的沟通和交流，减缓了其融入新城市人文环境的适应周期，处理不当，可能引发各种社会问题。
第二，生产生活领域服务经营兼容问题
在调研过程中发现，居住在该小区的外来人员大多在本小区进行经营活动，或在小区周边的工业区工作，生产经营活动较为集中，与地区其他社会成员的交流甚少，形成了相对落后于现代城市化发展的特殊群体。处于相对封闭的小区建造的区域特点是造成这一现象的主要原因。
3、以企业或工业区为依托的聚居区
以莘庄工业区鑫泽阳光公寓为例。随着莘庄工业区入驻企业的不断增加，目前，莘庄工业区已有外来务工人员29976人，与2001年的16000人相比增加了13976人，增长了1.87倍。同时，企业的规模扩大，使得越来越多的农民住房被拆迁，越来越多的外来务工人员面临重新选择居住点的问题，就近寻找适宜租赁房成为一大困扰。“租客多，房源少”给工业区周边的居民小区带来居住压力，造成人口过密等社区问题。为了解决这一矛盾，在走访诸多企业和了解外来务工人员意向的基础上，结合自身的情况，工业区于2005年开始建造面向企业外来员工的职工社区公寓。社区由16幢经济型公寓、4幢小康型公寓、沿街商店、餐厅、运动场地和娱乐中心等组成。在房型上设立了经济型单间、享受型单间和套间等多种形式。社区服务管理有专业化物业保障，同时设立客户服务中心，为住户提供包括入住退租以及外来人员暂住登记手续在内的各种服务，把本土化社区概念运用到了外来流动人口社区建设之中。
有别于企业内部的强制性安置，如此在成熟的工业园区内或者企业集群周边建造的外来务工人员集中居住社区被认为是政府与地方机构协同作为的典范。企业也作为外来流动人员的管理主体参与到其中，并发挥起对自身员工的引聚效应，同时也使企业增加对社会保障事务的责任意识。但实行多方机构协作并不意味着大量引入市场机制。作为外来务工员工的安置仍应更多地从福利保障的角度出发，完全市场化的操作或者不符合人员客观条件的设施构建，反而会形成新的屏障或隔离。
二、对闵行区外来流动人口聚居区发展建设的几点思考
（一）改善适宜外来人口聚居区均衡发展的宏观环境
1、树立政府主导意识，把外来流动人口聚居区管理建设纳入区域总体规划
对外来流动人口聚居区的建设给予政策上的扶持和管理上的强化，将其纳入城区建设统筹规划体系中，将其视为城市化建设中的重要组成部分，摈弃其为城市附属物的偏见，对实现区域合理分布和发展乃至地区平安与和谐社会的建设是十分重要的。面对当前闵行区落实市政府“虹桥交通枢纽建设”重大工程，地区轨道交通网络的建设，将影响全区产业结构调整和经济增长方式的转变，势必涉及到很多流动人口集聚地的百姓生存居住权益。政府主管部门要有清晰的分析和判断，抓住机遇，建议建立区域人口的整体规划，根据本地区经济和社会发展的中长期规划，对本地区未来几年甚至几十年对人口规模、人口结构、人口质量等方面的需求做出科学的预测，并在此基础上对涉及人口的所有重大问题如人口的导入和流出、居住、就业、子女教育、医疗、老人赡养、治安、计划生育、文化生活、休闲娱乐等做出科学合理的规划与安排。其次多管齐下地摸清现有的流动人口情况。对流动人口的所有情况，例如总量、年龄结构、受教育水平、家庭规模与结构、就业及劳动报酬情况、居住条件、社会交往、今后的打算等作出全面地了解。必须明确的是不仅要向流动人口了解，也要向户籍人口了解，因为户籍人口对流动人口的看法和态度是流动人口生存状态的重要组成部分，为流动人口提供生活居住的服务保障，是保障地区所有老百姓安居乐业的基础工程，是促进地区经济社会全面协调、可持续发展的保证。确保外来流动人口的生存权益，为闵行的经济社会可持续发展和建设和谐地区提供人力保障。
2、注重产业政策的调整与城区重大基本建设项目配套，引导人员流动
结合产业结构调整和劳动法规检查，提高流动人口的素质，改善流动人口结构和就业状况。流动人口的素质、结构和就业状况是与流入地的产业政策和人口政策紧密相连的。从区域外来流动人口聚居的原因分析，我们已经能清楚地认识到，产业结构政策同外来人口的流动有着密切的关系。因此，改善区域内流动人口生存状态的关键之举在于加强区域内产业结构调整的力度，同时对于区域内现有的相对落后产业也要通过加强劳动执法检查特别是劳动合同签订和劳动保护、社会保障等法规的落实情况来使“虚低”的用工成本得以复归，使外来劳动者的基本权益得到保障，并促使产业结构的调整和劳动力素质的提高。在以上过程中，还要根据区域的特点和需要，在国家有关政策和法规的基础上，制定一些必要的保障流动人口合法居住与生活权益方面的政策、措施等。
此外，从决定外来流动人口居住地的众多因素来看，居住地及周边地区基础设施和公共设施完备以及居住成本适宜程度是其中最主要的因素。适当地考虑并有针对性地结合外来流动人员的客观需求，如居住需求、消费需求、就学需求、社会保障需求等。从全局的角度出发，整合各地资源，包括土地资源、资金资源、房屋资源、教育资源等相关配套设施资源。从基础设施建设着手，促进新旧资源开发，通过基建设施调整或重构，对实现对外来流动人口集中居住地的引导和分流有极大的促进作用。例如，闵行区要在上海市重大工程“虹桥交通枢纽”与全区轨道交通网络的基本建设过程中，充分考虑外来务工和流动人口居住的因素，在旧城区完善基础设施建设和公共服务设施建设，规范和完善私房租赁市场，制定针对出租给外来流动人员的出租房配套设施规范及标准细则，引入租房资格制度，不具备标准设施配套的，不给予其租房资格。同时，加大外来流动人口居住生活区的公共服务设施的建设，例如诊所、学校、服务中介机构等，通过设施完善来引导外来流动人口的分流。
3、加强政府指导，建立社会协作机制
在外来流动人口聚居地的规划和管理上，仅仅依靠政府单一的力量是远远不够的，应当树立“政府指导，社会多方协作”的理念，来共同解决外来流动人口集聚区的有效规划和管理。
一方面，配合外来务工人员的住房安置是企业的社会职责。外来流动人口的合理引导和安置不仅仅是政府工作的重要内容，更是保证企业正常稳定生产的必要条件。企业在享有外来流动人口提供的充足的劳动力的同时，也应当以一定形式的住房福利回报其劳动付出，即妥善安置其员工的住房问题，这也是企业承担社会责任的一种体现。
另一方面，企业内外来务工人员的安置也不仅仅是企业内部的事情。企业由于其自身条件限制，以及考虑经济成本，往往在劳工住房安置质量上有所欠缺。对于安置需求较为突出的企业，应鼓励社会力量参加建设，政府应当给予政策性的扶持与制度上的约束，规定其安置的条件和标准，制定优惠政策鼓励其妥善安置；在进行外来流动人员集居地规划和引导的过程中保证与相关用工企业的充分沟通，全面了解企业与外来人员间的劳工关系，发布员工居住需求信息，使社会各方能结合企业的需求实际情况以及企业所在地的地区情况，共同参与协助制定有针对性的外来务工人员生活居住安置方案。此外，政府应通过调研，及时整理与发布流动人口居住、就业、消费需求等信息，使各个管理部门与各种市场经营组织从中获取服务信息，协助政府与企业，提供解决居住及其相应生活服务保障的设施和条件，形成社会的协作机制。
（二）完善外来流动人口聚居区微观管理机制
1、探索队伍建设，建立自管机制
外来流动人口的集居很大程度上依赖其以地缘关系为基础的乡情、亲情的社会网络，这种社会网络一旦形成就很难实现与外部社会群体的融合。要打破这种社会网络结构,就需建构其他社会关系之间的联系，例如，以业缘关系或邻里关系为主的社会网络结构。通过建立合理有效的调节机制，来弱化单纯亲缘社会网络的负面影响。通过建立自主组织的形式,形成外来流动人口自主组织管理体系。
从闵行区现有的一些外来流动人口集中居住小区已经建立的“以外调外，以外管外”的管理模式来看，其卓有成效的原因是确立了外来流动人口的自主管理主体的地位，充分发挥其参与管理的主动性与积极性。出于自我保护的意识，外来流动人口在聚居地形成过程中，往往都会有非正式的自发组织，实现彼此帮助和服务。但在没有正确的合理的甚至是合法的方式的指导下，这种自发的行为往往会给社会带来负面的效应。如能有效地保留并扩大其积极性，由政府引导，构建正规的组织形式，并给予正确的运作指导，这将无疑成为实现外来流动人口有效管理的重要资源，从而为外来流动人口的自我管理、自我教育、自我服务，如培养外来流动人口的公德观念和法律意识，帮助成员克服困难，增强成员摆脱困境的能力，缓和各种矛盾与冲突，维护外来流动人口的合法权益与安全，整合与优化外来流动人口群体的形象等等方面，发挥作用。与此同时，自发组织在政府相关文件指导下，按章进行人员教育、调解、保卫、监察、联络和互助，促进外来人口与本地居民及社会团体的交流互动，从而实现外来流动人口与城市居民的和睦共处。
2、推进廉租房建设和管理制度的完善
（1）完善土地使用制度，推进旧聚居区改造
针对城中村内本地居民与外来流动人员对宅基地房屋租赁的双方需要，有关部门可制定相关规定，对问题突出的“城中村”的农民宅基地进行土地有偿使用制度化、法规化的改造和管理。一方面，实行相对严格的使用审批制度，控制违章搭建房的蔓延。另一方面，对条件允许的村或聚居区，实行土地及宅基地的有偿转让。在原宅基地上进行本地居民居住区和外来流动人口居住区的集中改造，既满足外来流动人口的居住需求，同时也加快了城市化的推进。
（2）推进协作机制，解决廉租房建设资金问题
廉租房建设具有公共性和市场性的双重特性。一直以来，既要满足外来流动人员低生活成本的需要，又要满足开发机构盈利的建设目标，两难的处境往往使得廉租房的使用不能物尽其效。对于廉租房建设的低利润问题，政府可以考虑进行联合开发，针对不同的区位采用不同的联合方式，把用于廉租屋建设的土地和城中区位较好的土地进行联合开发，以平衡开发商的资金投入。无论是“城中村”还是城乡接合部的土地，在征用的同时预留其中一部分土地为廉租房建设用地，其它的土地以招标等形式租赁给开发商，从而平衡廉租房建设中相关费用问题，同时也有利于社区居民阶层的多元化需求。
（3）统一、完善住房租赁市场
通过成立统一的住房租赁管理机构，对现有住房租赁的操作模式和组织模式进行改革。相关管理机构可全面介入住宅租赁市场的合同、租金、建筑、设备等要素的建设和管理，对其实行集中化管理。既方便改善流动人口居住区的治安、卫生环境等，又有助于市场的进一步开放和透明。
住房租赁管理机构的形式在国外很多见，例如有住房租赁管理公司或者住房合作社等。廉租房建设也有很多种途径，例如，通过政府、房产开发企业、社会团体、互助合作社及私人家庭合作建设等等。从发展的角度来看，建立除政府以外的多种机构并存及共同管理体系是廉租住宅发展的必然趋势。建议推进相关机构的建设，使其成为推进闵行区人口居住及分布的重要手段，通过不同层次的机构作用，解决流动人口的居住问题，对促进城市化进程中城区科学合理发展起到积极的推动作用。
侯嘉宁执笔
责任编辑：王关兴
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