发展低碳经济的财政政策研究

来源:用户上传      作者: 赵晔 魏亚男

　　[摘要]2009年辽宁省为了应对气候变化制定出台了《辽宁省应对气候变化实施方案》，明确提出了要发展低碳经济，调整产业结构。在这期间，财政作为宏观调控的重要手段，发挥了积极作用，但是也存在很大的缺陷，主要表现为以下几个方面：目标定位不明确；资金投入不足；环境税制缺乏完善性；财政政策工具体系没有建立。因此，辽宁发展低碳经济应关注的重点问题有：如何破解资金难题；如何形成低碳科技生产力；如何启动低碳市场需求；如何应用经济杠杆推动企业减碳等。
　　[关键词]低碳经济；财政政策；节能减排
　　[中图分类号]F812.7　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2426(2011)09－0032－04
　　
　　“低碳经济”从2003年提出以来在国际社会上引起了广泛的关注。低碳经济是指以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，其实质是提高能源的利用效率和创建清洁能源结构，同时削减温室气体的排放量，发展低碳技术、产品和服务，确保经济稳定增长。核心是技术创新、制度创新和发展方式的转变。2006年，辽宁省人大审议通过了《辽宁省节约能源条例》，为提高能源利用率提供了法规依据。2007年，辽宁省确立了生态省建设的目标，制定了《辽宁生态省建设规划纲要》，要求全省转变经济发展方式。2009年，辽宁省为了应对气候变化，又制定出台了《辽宁省应对气候变化实施方案》，明确提出了发展低碳经济，调整产业结构。在这期间，财政作为宏观调控的重要手段，也发挥了积极作用。
　　
　　一、辽宁财政支持发展低碳经济的实践
　　
　　1.通过税收优惠政策鼓励资源综合利用，推进节能减排。国务院鼓励节能减排的相关税收优惠政策在辽宁得到了彻底地贯彻和执行。在所得税上，企业投资节能环保项目将享受减免企业所得税的政策，其中对于节能环保专用设备的投资可以享受抵免企业所得税政策的优惠，对于企业综合利用资源生产出符合国家规定的产品取得的收入，实行减计收入的所得税优惠政策；在增值税上，企业用于节能减排设备的投资享受增值税进项税允许抵扣的政策，企业利用废旧物资、资源生产产品也享受增值税的优惠政策；在资源税上，改革资源税计征方式。石油、天然气和煤炭等能源类资源的计征方式由从量计征改为从价计征。同时辽宁省颁布了推动节能减排工作和鼓励资源综合利用的具体政策。2007年，《辽宁省人民政府办公厅转发省财政厅关于实施鼓励节能减排财税政策意见的通知》(辽政办发[2007]86号)出台，辽宁在全省范围内开展资源综合利用产品认定工作，对200户企业260种产品进行了认定。
　　2.通过增加财政投入力度支持产业结构调整，促进循环经济的发展。2010年，辽宁省财政安排40亿元资金，重点发展新兴产业，促进支柱产业的升级。循环经济已经被列入辽宁省“十一五”重大共性和关键技术研发和产业化专项，培育扶持脱硫脱硝、尾矿及矿渣资源综合利用、稠油污水深度处理、城市污泥资源化利用等自主技术。重点推进炉外精炼、中水回用、余热余压发电、绿色照明、煤矸石和煤泥混烧发电等100多项循环经济先进技术。组织实施了一批重大循环经济示范项目。为了推动循环经济的发展向中央政府争取专项工程项目和专项补助金，在2004年到2006年之间。争取到专项工程项目近20个，中央财政专项补助金1.5亿元。财政安排专项资金支持产业结构的升级。
　　3.通过节能专项资金的设立重点支持节能减排。2007年，辽宁省设立了节能专项资金用于节能技术与产品推广、新能源和可再生能源的开发利用、节能示范项目及试点工程、节能信息服务和宣传培训等节能支出项目、政府机关办公建筑和大型公共建筑节能改造试点。其中节能专项资金额度为2000万元，其后的金额根据财力实际情况按照年份变化而逐渐增加。在设立专项资金后辽宁省专门制定了有关政策加强对专项资金的管理。2007年辽宁财政厅同省经委制定并通过了《辽宁省节能专项资金管理暂行办法》(辽财企[2007]476号)。在办法中对于节能专项资金的对象、金额等方面作出了明确的规定。对于节能新技术、新产品的研发、推广、生产项目给予适当补助；对节能示范项目及试点工程，给予项目固定资产投资总额6-8％的补助；单项补助资金一般不超过200万元；地方配套项目补助资金一般不超过100万元。
　　4.通过公益林和天然林补偿制度的建立保护辽宁的森林资源。2002年辽宁省财政建立了生态公益林和天然林补偿制度。地方公益林纳人省财政补偿的有林地609万亩，补偿标准为3.5元／年亩，年补偿资金2132万元。全省天然林保护工程补助面积1180万亩，补偿标准为3.5元／年亩，年补偿资金4130万元。重点公益林原试点区三种地类105万亩，省级补偿标准1元／年亩，年补偿资金105万元。每年共计19953万元，其中省级补偿资金合计6367万元。1988年开始辽宁省对省内采矿、造纸工业、药材、蚕茧收购企业等和拥有直接开发水资源、自来水工程的企业事业单位、机关、团体、部队和集体，个体企业等征收林业开发建设资金和水资源费。从征收的水资源费中，每年拿出1300万元。用于水源涵养林和水土保持林的建设。通过财政补偿制度的建立使得辽宁的森林资源得到了有效的保护，增加了全省碳、汇，为开展碳汇交易打下了重要基础。
　　
　　二、当前辽宁支持低碳经济发展财政政策存在的问题
　　
　　财政政策支持在促进财政政策发展方面发挥了重要的作用，但是也存在很多的缺陷，主要表现为以下几个方面：
　　1.目标定位不明确。目前辽宁省对于低碳经济的主要方案就是2009年颁布实施的，《辽宁应对气候变化实施方案》，而这个方案主要是基于减缓和适应气候变化的考虑，着眼点主要是节能减排，对于大力发展低碳经济只是提出了概念，并没有提出具体的应对措施。这样一来对于低碳经济就没有全省性的战略规划。这样就使得在实际具体执行中，各种财政政策主要为了完成国家制定的节能减排目标，从而陷入了低碳经济等同于节能减排的误区，对于低碳经济的范畴界定的含混直接导致了政策着力点的偏移。
　　2.资金投入不足。低碳经济中有很多诸如新能源、排污权交易等新兴行业，这些行业具有非排他性，因此具有准公共物品的属性，对于这类行业在组建的初期需要政府财政资金的支持。而在此方面辽宁财政投入领域与金额明显存在欠缺，从金额上看2007年辽宁省财政设立的节能专项资金额度仅为2000万元，从对象上看专项资金主要集中在企业节能的项目。而且增量财政资金过少，如2010年辽宁省财政用于产业升级改造资金投入项目中主要还是原有的重大项目，对于新增加的项目关注度很低。
　　3.环境税制缺乏完善性。一是从中

央层面来看表现为宏观环境税制的不完善。我国现行环境税收政策系统性差，与环境相关的税种互不衔接，缺乏整体性，另外在环境税的开征以及碳税的开征上由于存在着很大分歧，因此一直处于缺位状态。二是从地方层面来看，税收政策缺位现象严重，税收优惠的覆盖范围主要集中在企业节能减排的经济行为上，而可再生能源的开发和利用、低碳技术的应用等经济行为则被排除税收优惠的范围之外。同时税收制约性手段缺乏，对于高能耗、高污染、高排放等企业生产行为没有相关的规定。
　　4.财政政策工具体系没有建立。目前辽宁支持低碳经济发展的财政政策体系还没有建立起来。目前的政策主要是以税收优惠和财政补贴政策为主，而对于其它的政策工具手段，如转移支付、政府采购、财政贴息担保等使用并不多。这样一种相对单一的政策工具既无法形成有效的合力，也无法起到足够的激励和引导效应。
　　
　　三、其他国家与地区支持低碳经济发展财政政策的借鉴
　　
　　(一)国外支持低碳经济发展的财政政策
　　世界各国主要的财政手段可以归结为以下两个方面：
　　1.发展低碳经济的财政支出政策。(1)政府预算拨款。德国为了支持气候保护方面的研究，特别是节能领域的研究，制定了持续资助能源研究的计划。根据气候保护高技术战略，联邦科研部在2007年以后的10年内额外投入10亿欧元用于研究开发气候保护技术，德国工业界也相应投入一倍的资金用于开发气候保护技术。该战略确定了气侯预测和气候保护的基础研究、气候变化后果、适应气候变化的方法和与气候保护措施相适应的政策机制研究4个重点领域。2008年增加3.25亿欧元用于新能源的研究项目，2010年项目资助的金额进一步增加，研究资助重点集中在可再生能源领域和提高能源效率的研究，资金数量增加30％以上。此外德国政府计划每年拨款7亿欧元用于民用建筑的节能改造，另外还有2亿欧元用于地方设施改造，以充分挖掘建筑以及公共设施的节能潜力。日本是《京东议定书》的发起和倡导国，由于国内的能源匮乏，日本一直重视能源的多样化，并在提高能源使用效率方面作出了很多努力。日本投入巨资开发利用太阳能、风能、光能、氢能、燃料电池等替代能源和可再生能源，并积极开展潮汐能、水能、地热能等方面的研究。日本提出了重启太阳能鼓励政策，首次将扶植光伏产业列入了新经济刺激计划，并投资2000亿日元，在2020年将太阳能发电量提高20倍，将太阳能发电价格减到目前的一半。积极普及电动汽车和混合动力车，力争到2020年将电动汽车的比例提高到50％。2007年5月，日本经济产业省提出了一项新计划，决定在未来5年投入2090亿日元，用于发展清洁汽车技术，其目的不仅要大大降低燃料消耗，而且还要降低温室气体的排放量。(2)财政补贴。金融危机以后日本政府恢复了家用太阳能补贴政策以培育新的经济增长点。家庭用户如果安装家用太阳能发电设备将获得70000日元／千瓦的政府补贴，这样一来安装家用太阳能发电设备的费用大幅度减少。日本积极落实补助金等政策，鼓励核能与太阳能的发展，在核电站建设方面，日本计划兴建的13座核电站中，将有9座在2017年之前投入使用。此外，为了提高环保车辆的市场占有率以及日本清洁柴油车生产企业的国际市场占有率，从2009年开始，购买清洁柴油车的日本企业和个人将获得政府补助金。为了完成欧盟制定的在2020年可再生资源达到20％的目标，2008年英国颁布了《能源法案》，在这个法案中规定对可再生能源将提供政府补贴。2010年4月1日起英国推行了“可再生能源电力轻质手工业补贴计划”，按照计划规定家庭用户使用规模小于500百万瓦的小型太阳能发电系统将获得政府补贴，补贴金额按照使用年限有不同的等级。而且还通过了“可再生能源供暖补贴”政策。按照政策规定家庭每户如果采用可再生能源供暖将获得政府补贴，金额平均达到1000英镑。澳大利亚采取强制性的可再生能源指标，计划2020年可再生能源比重要达到整个电力的20％，并以完善的清洁能源技术作为支撑。澳大利亚设立可再生能源专项基金，计划7年投资5个亿。重点用于新能技术升级与太阳能开发利用，并对家庭购买太阳能系统给予资金奖励，以实现家庭节能减碳。(3)政府采购。2004年欧盟委员会发布了“政府绿色采购手册”以协调各国的绿色采购。该手册主要用于指导欧盟各成员国如何在其采购决策中考虑环境问题，为此欧盟建立了采购信息系统，到2006年信息库中有100多类产品的信息。而从欧盟的采购情况来看，绿色采购占政府采购的平均份额是19％，英国、德国、丹麦等国家则超过了30％，瑞典是50％，通过实施政府绿色采购，各国在改善环境和节约资源能源，减少温室气体排放等方面都取得了显著的成效。美国是较早推行绿色采购的国家，1993年，时任美国总统克林顿签发了总统令，规定联邦政府机构必须采购“能源之星”标志产品。“能源之星”是美国环保署在1992年推出商品节能标志体系，其认证的产品范围涵盖了办公设备、家用电子等。能源之星是美国联邦政府采购依据，也是普通民众购买耗能产品的决策依据，并成为了加拿大、日本、欧盟、澳大利亚等诸多国家的节能标准。
　　2.发展低碳经济的财政收人政策。(1)完善环境税收体系。为了促进节能环保的持续发展各国纷纷完善本国现有的税制为本国低碳经济的发展提供保障。同时，对高耗能产品或企业征收碳税，用于发展低碳技术、开发低碳能源。英国在2001年4月1日开始实施了针对不同的能源品种设置不同的税率。政府将气候变化税的收入主要通过三个途径返还给企业：一是调低所有被征收气候变化税的企业为雇员交纳的国民保险金；二是通过“强化投资补贴”项目鼓励企业投资节能环保的技术或设备；三是成立碳基金，该税种主要以减免社会保险税的方式返还给企业。加拿大的魁北克省对石油、天然气和煤征税。此税的纳税对象是中间商，而不是消费者。在北欧的一些国家碳税被广泛征收。丹麦、芬兰等国家已经开始推行不同的碳税政策。(2)税收优惠。税收优惠是美国政府鼓励企业开发、示范、使用先进无排放能源技术的重要政策措施。按照2005年通过的《能源政策法》，美国政府将对清洁煤项目给予总计16.5亿美元的税收优惠。美国联邦政府从2010开始公布了多项节能优惠政策用以鼓励民众降低生活的能耗。美国国民从2010年12月30日起如果购买能耗低的生物质炉、暖气等，将最多可享受30％最高到1500美元的减税优惠。(3)限制性税收政策。美国新能源政策指出在未来10年中，一旦油价高于80美元，美国政府将对国内石油采掘公司征收重税，

而这部分税收的用途将主要用于以下两个方面：一是用于对新能源技术研发的资助，二是对消费者的补贴。为了减少二氧化碳的排放，瑞士每吨二氧化碳征收12瑞士法郎的税收。
　　
　　(二)国内其他地区发展低碳经济的借鉴
　　1.浙江发展低碳经济的借鉴。浙江省从2006年建立了循环经济发展专项基金，专门用于支持循环经济综合试点区，循环经济“911行动计划”重点项目的工(农)业示范园区，水回用、海水综合利用等项目建设；2007-2009年省财政共筹措安排“811”环境保护新三年行动专项资金、省级环境保护专项资金和生态环保资金9.45亿元以推进“811”环境保护新三年行动计划，促进生态环境保护和治理；2008年在完善原钱塘江源头地区专项补助试点办法的基础上，制定了《浙江生态环保财力转移支付试行办法》，按照“谁保护，谁受益”“谁改善，谁得益”以及“总量控制，有奖有罚”的原则全面实施省对境内八大水系源头所在市县的生态环保财力转移支付力度。并且研究设计了浙江省低碳经济发展总体情况研究指标体系，对浙江省低碳经济发展水平进行实证分析。
　　2.江苏发展低碳经济的借鉴。江苏省从2006年开始各级财政将211环境保护支出项目列为公共财政支出的重点，逐年加大投入，确保财政对环保支出的增加幅度高于经济增长速度。围绕着创新驱动，财政科技投入围绕着新兴产业发展组织开展科技联合攻关，突出抓好高新园区转型升级。围绕着各类生态建设，设立省级农业农村生态环境建设专项资金7.4亿元，大力发展高效农业，加快形成良好的生态圈，运用价格杠杆撬动节能减排和污染治理，1997年在全国第一个实施了排污总量收费，收费办法逐渐在全国推广，2002年，全面推动了污水处理收费改革。
　　
　　四、辽宁发展低碳经济的财政政策对策
　　
　　(一)应关注的重点问题
　　1.如何破解资金难题。资金作为最重要的生产要素，对低碳经济的推动作用是不言而喻的。而从发展低碳经济的资金需求来看，过剩与短缺并存。在风电、多晶硅等新能源行业，社会资本大量进入，而地方政府出于多方面考虑也积极的支持。另一方面一些低碳的项目却是明显出现了概念热融资冷的情况。从财政的角度看，资金的有限性决定了支持的项目必须要抓住重点，有所甄别。
　　2.形成低碳科技生产力。从我省情况来看，在产能上涨的局面下，隐藏着产品生产环节技术含量不高、核心技术依然依靠国外的情况。如光伏产业，就存在着部分国产设备质量、性能或者技术水平与国外同类产品差距较大，许多关键设备依赖进口，能源转化率低的技术难题。这也形成光伏发电成本偏高、无法并网，仅仅是出口导向型产业而不是真正意义上对我省环境有益的低碳产业。而另一方面，却存在着清洁能源、能源储存、建筑节能、生态农业、混合动力汽车、垃圾回收处理等许多方面都具有很大的市场，而且我们国内相应的专利技术也很多，但是却很少被商业化。主要原因就是高校、科研院所与市场、资本以及商业运作的对接不够，低碳技术难以转化为现实生产力。鉴于此，财政可将切入点放到如何支持资本、技术、市场三者的有效对接和如何集中财力，解决重点产业、关键环节技术瓶颈难题。
　　3.启动低碳市场需求。我省低碳市场刚刚启动，需求有限。同时过高的成本也是低碳产品走向市场、实现规模化发展的阻力。虽然我国近年来也启动了对节能环保产品的财政补贴和政府采购方面的优惠，但是总的来说还是量小面窄，一些政策操作性不强，缺乏细则。如何主动行动，积极拉动培育低碳市场需求是政府必须要考虑的问题。
　　4.应用经济杠杆推动企业减碳。我省减碳最直接的措施就是改造传统高碳产业，推动企业进行技术改造实现减碳。但从企业角度来看，减碳的动力明显不足，问题的症结在于环境成本偏低，通常政府的税费是最直接的手段，但是我国现行环境税系缺乏系统性，互不衔接难以形成合力。从收费来看，收费标准与治理成本比偏低，这样经济杠杆作用不明显。而在排污权交易方面，还在有偿使用阶段，二级市场和交易平台还没有建立起来，离真正的市场交易距离很大。
　　
　　(二)具体对策建议
　　1.调整完善分税制体制，增加地方财力。1994年实施分税制以来，这种财政体制在化解一系列中国式的矛盾和问题、统筹区域经济协调发展等方面发挥了重大作用。但是由于事权的下移和财权的上移之间的背离使得基层政府陷入了财政困难之中，而这种困境直接制约我国经济发展模式的转型，如果无法保障基层政府的财力，地方保护环境和发展低碳经济的事权将难以得到落实。因此必须调整现行的分税制使得地方具有足够的财力。要调整中央与地方在税种上的划分，同时在转移支付中如何将节能减排因子涵盖于其中也十分重要。
　　2.加大财政投入力度。政府投资在多种项目选择的情况下要发挥财政科技专项资金的引导和牵动作用，同等条件下优先支持低碳项目。增加财政工具手段的灵活性支持低碳项目实施。对于竞争性较强市场能够较好发挥作用的经济领域财政直接投资这种方式是不适宜的，在这样情况下就应该更多考虑运用财政补贴、财政担保等政策工具，支持低碳项目的建设。财政补贴根据项目的具体情况选择包括价格补贴、亏损补贴、投资补贴等多种方式，这样即直接增加企业的收益，而且还可以增强政策的鼓励作用，比如对于能源服务业就应该更多的采用担保和补贴的方式促进其发展。财政担保应主要针对低碳项目的贷款进行。
　　3.设立专项资金，低碳资金纳入财政支出预算管理。财政应该设立节能减排、支持“低碳经济”专项拨款和资源开发保护专项拨款。在政府财政预算中应该增设相应的低碳预算支出项目，这样可以将促进经济低碳化发展的政府财力支出全部纳入财政预算支出范畴。经常性预算中增加低碳经济发展支出科目，安排相应预算支出。建设性预算中增加投资低碳经济发展力度，充分发挥政府促进低碳技术的提高与进步的政策导向作用。同时对于原有的节能专项资金进行全面整合，形成低碳专项资金，此项资金将根据财力情况逐年增加用于支持节能减排等低碳项目。分配方案的制定过程要更加科学和规范，杜绝随意因素和关系因素，对于专项资金要求制定详细的使用计划从而保证财政资金使用效率。
　　4.扩大采购低碳产品，完善政府绿色采购标准。政府采购是国外普遍采用的培育低碳市场的财政手段，早在2004年欧盟委员会便发布了“政府绿色采购手册”以协调各国的绿色采购。而美国更是早在1993年就规定联邦政府机构必须采购“能源之星”标志产品。财政对于低碳认证标准应该统一确定，低碳采购标准、清单和指南应该更加科学合理，并将符合低碳认证标准产品的采购数量和范围不断扩大。这样才能指导具体的低碳采购活动。对低碳产品的政府采购数量要逐年增加，低碳产品采购购买相对比例要逐年提高，应该实行动态调整管理模式。同时要通过政府采购的绩效考评和监督机制的完善使得政府采购制度得到真正的落实。
　　5.充分发挥企业的主体作用，协调市场机制等多种政策工具。低碳经济的实际主体是企业，财政要加大对企业低碳项目的支持，提高企业发展低碳经济的积极性。财政政策在支持低碳经济方面具有不可替代的重要作用，但是其他政策工具如行政手段、市场机制等也是必不可少的，要加强这些工具之间的协调性，充分发挥财政政策效率。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-323438.htm