“土地换保障”:城市化进程中失地农民的保障措施

来源:用户上传      作者: 杨嘉莹

　　[摘要]城市化进程加快，农业用地流转，失地农民权益受侵害，矛盾日益凸显。本课题组通过对草桥村失地农民保障状况及满意度的实地调查，归纳出当地的成功特色及经验：自主开发建设；创新股权机制；土地换社保。并提出失地农民保障措施的可行性建议：落实住房保障；推行逢征必保；开辟多渠道就业；推行土地入股；采取混合的安置模式；规范征地程序。
　　[关键词]失地农民；保障措施；草桥村；政策建议
　　[中图分类号]D089　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2426(2011)07－0030－03
　　
　　近年来，伴随城市化、工业化、现代化的快速推进，大量农业用地转为建设用地，失地农民群体由此产生。目前全国失地农民已近5000万人，根据我国城镇化发展速度以及建设用地需求预测，到2020年失地农民数量将超过1亿。然而，现行的对失地农民的征地补偿政策往往难以与经济发展相适应，他们的权益受到了极大的侵害。第一，经济保障水平低。目前，失地农民获得的土地补偿金远远低于政府从中获得的巨大经济收益，有限的失地补偿和劳力安置费难以发挥其保障功能。征地所获的补偿费普遍上只能维持一户家庭3－5年的基本生活，根本无法解决大多数农民的长期稳定生活出路及养老问题。第二，社会保障缺失。由于政府对被征地农民的安置方式大多是以一次性货币补偿为主，因而，失地农民在获得货币形式的经济补偿后难以享有社会保障。目前很多失地农民基本被排斥在社会保障制度范围之外。加之市场就业竞争激烈、企业招工门槛高以及吸收就业能力减弱等原因，导致了失地农民再就业困难，生活每况愈下。由此带来的结果是有相当一部分被征地农民处于“耕无其田、业无所岗、保障无份”的困难境地。第三，征地过程中民主程度低。目前很多地区在征地过程中存在信息不公开、暗箱操作等问题。尽管国家相关法律规定了政府的权利范围，但其在征地问题上的垄断地位导致农民丧失话语权。由此可见，对于因城市扩张而造成的社会问题，政策制定和执行者往往有见物不见人、以强凌弱的倾向，在这场政府、村集体、土地使用者与农民之间的博弈中，农民始终处于弱势地位。失地农民数量的激增与失地后农民丧失话语权、就业艰难、无经济保障的鲜明对比，反映了失地保障措施的局限性，以及失地农民生存状况的脆弱性。北京市丰台区草桥村在解决失地农民保障问题上作出了表率，当地科学的保障措施解决了失地农民的住房、就业、社保等一系列生活问题，充分做到了让利于民。鉴于此，本课题组选取草桥村作为调查对象，以此探讨当地失地保障措施的特色和成功经验，并提出完善失地保障措施的政策建议。
　　
　　一、草桥村失地农民保障状况及满意度调查
　　
　　本课题组对北京市丰台区草桥村失地农民进行了抽样调查。并采用“结构式访谈为主、非结构式访谈为辅”的方式，共收集有效访谈记录30份。调查样本构成中，50岁以上21人，40－50岁6人，30－40岁2人，20－30岁1人。调查对象均于1994年草桥旧村改造中失去自留地的农民。
　　
　　(一)土地征用前草桥村民保障状况。
　　草桥村紧邻西南三环路，地处城乡结合部，上世纪90年代中期，草桥3.98平方公里辖区范围内，本村村民有3700多人，当时的草桥村环境污染严重、经济发展滞后、村集体的财政能力有限，难以支付村民足够的生活保障。同时，土地一定程度上担负着养老和就业的功能，因为土地的存在，村集体无需提供村民过多的生活保障。上述两个原因，使得当地村民在土地征用前未获得或者获得极低的生活保障。调查显示：30名村民中，仅有12人(40％)获得了村集体提供的生活保障，包括养老保障、医疗补助、困难补助、生活补贴等。其余18人(60％)未获得任何保障。事实上，随着90年代市场经济的飞速发展，村民外出打工的人数增加，人们的收入逐渐多元化，在北京这样的发达城市，家庭土地的使用率下降，土地所肩负的养老、就业功能逐渐减弱，村集体提供的生活保障对于村民的意义表现得更为突出。在问及村集体提供的保障对家庭的影响时，50％的村民认为“一定程度上提高了生活水平”；16.6％的村民认为“提供了基本的生活保障”；25％的村民认为“有些许影响，但不明显”；8.3％的村民认为几乎没有任何影响。由此表明，土地征用前，村集体提供的保障水平与村民对于生活保障的需求是不对等的。
　　
　　(二)土地征用后草桥村民保障状况
　　草桥村于1994年进行旧村改造，率先进行了一场自主开发建设的尝试，解决了失地村民的生存发展问题。首先，草桥村民由简陋的住处搬上了楼房，享受到了“城里人”一般的生活。30名受调查者中有28名被转居上楼，转居上楼率高达93.3％。其次，草桥村成立自己的实业公司，不仅安置年轻的村民就业，也将其纳入了城镇社会保障体系。经调查，30名失地农民中，19人家中有草桥实业公司的在职员工，其月平均工资水平多集中在1000－3000元，占75％，其次是3000－5000元占25％。可见，草桥实业公司的月平均工资水平较为合理，大部分年轻的村民在失地后获得了就业安置。再次，仍为农业户口的老年人纳入农村社会保障体系，每月可以领取养老金或退休金，生病就医享受一定的报销待遇。据调查，30名村民中，纳入城镇或农村社会保障体系的村民有26人，占87％，仅4人未享受任何保障，占13.1％。与此同时，草桥村依靠花卉产业积累的资本，为村民提供优厚的福利待遇，包括长寿奖，子女教育补助，学校、社区活动中心等社区各项福利。最后，在股权分红方面，草桥村同样作出了表率。被调查的30名失地农民中，拥有草桥实业公司的股份者22人，高达73.3％，其中8人未获得股份，占26.6％。对股权分红的满意度的调查显示，认为“非常满意”者占27.7％；认为“比较满意”者占38.8％，认为“一般”者占22.2％；认为“不太满意”者占11.1％；认为“非常不满意”者为0％。股权分得的收益对于家庭经济生活的影响的调查显示，认为“不太重要，对家庭收入没有较大影响”的仅占29.2％；认为“重要，是家庭经济来源的途径之一”的占33.3％；认为“很重要，股权分红的收益会影响到家庭的生活水平”的占29.2％；“不了解”的占8.3％。可见，草桥失地农民普遍获得了股权分红，且满意度很高，股权对于家庭的经济生活有较大的影响。
　　综上，本课题组得出，土地征用后，当地村民获得了住房、就业、社保、股息、福利等多项生活保障，与土地征用前农民获得的极低的保障待遇形成了鲜明的对比。经调查，30名失地农民中，土地征用前，享有养老保障10人、医疗保障12人、子女教育补助5人、困难补助4人、生活补贴(煤火费等)3人、生育

补助2人。获得保障的人数共12人，无保障18人；土地征用后，获得保障的人数普遍增加，享有养老保障16人、医疗保障15人、子女教育补助10人、困难补助8人、生活补贴(煤火费等)8人、生育补助3人。获得保障的人数共20人，无保障10人。
　　
　　(三)土地征用后草桥村民生活满意度
　　土地征用后，得益于经济的快速发展以及村集体优厚的福利待遇，当地村民普遍感到生活水平越来越高。课题组调查显示，30名村民中，认为生活水平“有明显提高"12人，占40％，认为“略有提高”8人，占26.6％，认为“基本无变化”5人，占16.6％，认为“略有下降”4人，占13.3％，认为“有明显下降”1人，仅占3，3％。然而，尽管人们收入不断增加，生活水平逐渐提高，但是村民的生活幸福感却一般。调查显示：被征地后，农民对生活状况感到“非常满意”6人，占20％，认为“满意”4人，占13.3％；认为“一般”13人，占43.3％，属于大多数；认为“不满意”3人，占10％；认为“非常不满意”4人，占13.3％。造成村民生活幸福感一般的原因有多方面，主要在于生活开销大、居住条件简陋、股权收益不均、贫富差距大等。因此，村民提出了自己的需求：希望村集体提高补偿水平、困难补助；增加退休费、养老金；建养老院、老年活动中心等公益设施；提高股权分红水平，获得户籍股；提高工资水平以及希望转居前的务农工龄得到相应的待遇等。事实上，上述问题不仅是草桥村民的真实感受，也是经济快速发展的今天，人们的普遍感受，不能据此而否定草桥村失地农民保障措施的成功之处。
　　
　　二、草桥村失地农民保障措施的特色和经验
　　
　　本课题组在实地调研的基础上，并利用各类媒体的二手资料进行分析研究，总结出草桥失地农民保障方面的成功特色及经验，以供参考借鉴。
　　
　　(一)自主开发建设，解决住房保障
　　城乡一体化建设中，旧村改造是农民失地的主要原因。然而旧村改造是一项庞大的系统工程，仅靠一个村、一个镇乃至一个区的力量，推进起来也会困难重重。因此，村集体更倾向于选择让渡部分土地利益，借助“开发商”这样的外力来助推。而这往往造成了村集体与开发商之间的博弈，一些开发商在农民的土地上建设商品房，拿走了巨大的利润，而对改建的回迁房一拖再拖，最终，农民失地又难以回迁。鉴于此，上世纪90年代城乡一体化改造工程中，草桥村率先进行了一场自主开发建设的尝试。当地依托原有花卉种植产业的积累资金，作为拆迁、开发的资本，同时充分调动农民积极性，以村民集体经济组织为主导组织施工建设，同步完成回迁房和商品房建设，完成小区规划的市政道路等市政设施建设，2004年，回迁房全部建成，并采用1:1的置换比例，解决了村民的住房问题。草桥“以我为主”，让利于民，值得借鉴。
　　
　　(二)土地变资产，农民成股民
　　在对失地农民的补偿方式中，“土地变资产，农民成股民”，失地农民分享土地集中开发、规模化经营的收益，是一项重要的创举。农民可以真正免除通货膨胀所引起的一次性补偿金的贬值，获得土地的增值收益。此方式比一次性货币补偿更能切实维护农民的长远利益。1999年，草桥探索实行股份制，将土地变资产，70％的集体资产量化到个人，每个村民都成了草桥实业公司股东。从此，村民拥有了两份收入：工作岗位上的劳动收入和作为集体股民的分红收入。2008年，草桥人均年收入3万元，每个村民股东平均身价达50万元。同时，本课题组对30名村民进行的结构式访谈记录显示，有近66.5％的村民对股权分红水平较满意以及非常满意；近62.5％的被调查者认为股权分红对于家庭经济生活有重要影响，是经济来源的途径之一，并在一定程度上提高了家庭生活水平。事实证明，草桥村土地入股型的安置模式很大程度的提高了失地农民的生活水平，是一项成功之举。
　　
　　(三)土地换社保，农民养老、医疗有保障
　　众所周知，土地具养老和就业等功能，在拥有土地情况下，大部分农民无需参加养老保险及其他保险项目。但是，当土地失去后，农民便丧失了转移生、老、病、死、伤残、失业等风险的能力，因而对社会保障的渴望自然强烈，草桥村最终满足了村民对于社会保障的需求。目前，草桥居民3000多人，其中农业户口330多人，他们主要是50岁以上的老人，失去土地后，按照政策，均参加了新农合、新农保，并获得村集体的优厚福利。到2002年，75岁以上老人每年领取3000至30000元不等的长寿奖，目前已有91位老人领到了长寿奖；65岁以上老人住院医疗、村民大病医疗、小孩上学都免费；退休老人月均退休金超过1500元；最低养老金1000元(指没有参加过集体劳动的老年村民)。同时，对于转为非农业户口的年轻人，他们不仅获得了在草桥实业公司的就业机会，而且均纳入城镇社会保障体系中，享受与其他城镇居民同等的社会保障待遇。“农业户口纳入农村社会保障体系，非农业户口纳入城镇社会保障体系”的这一思路解决了草桥村民的养老、医疗、失业等问题，免除了他们的后顾之忧。
　　综上，草桥地区立足本土，创新开发，采取将“自主集中开发安置”、“土地入股安置”、“土地换保障安置”相结合的混合安置模式，可以说，草桥村的保障措施符合当地的客观情况，成功回应了当地村民的多种需求。然而，失地农民的保障问题始终还是个围绕利益展开的问题，在实践中难免存在很多的困难和不足。首先，拆迁补偿标准有待进一步提高。草桥采用一比一住房置换方式，除了对住房面积差额的经济补偿外，并未涉及一次性货币补偿。调查发现，半数以上(57.1％)村民对拆迁补偿不满意，认为标准过低。实际上，在拆迁后，村民除了获得新的住房、相应的股权外，没有任何直接收入，这是造成村民不满意的主要原因。其次，政策执行过程中宣传不到位。有53.8％的村民对村干部及相关工作人员在旧村改造中的表现评价较低，认为“政策执行中不够公开，宣传不到位，对村民的回应不够及时”。除上述问题外，还涉及股息收入差异过大，社区福利设施不完善等问题。值得说明的是，以上问题不仅仅是草桥旧村改造中所暴露的缺陷，也是整个社会所暴露的问题。如何解决这些问题，给予失地农民更好的生活保障，必须引起广泛重视。
　　
　　三、失地农民保障措施之政策建议
　　
　　在理论研究与实证研究基础上，课题组提出了失地农民保障措施的可行性建议，以此完善失地农民保障措施，维护失地农民权益。
　　
　　(一)落实住房安置保障，使失地农民“住有所居”
　　在农民失去了原有的土地，转移到多层住宅的过程中，有相当一部分农民获得的只是和原有居住面积一致的住

房，而在安置农民之后，余下的住房存在着被转化为商品出售的现象，大量的利润被开发商和村委会瓜分，这种住房安置显然是有失公平的。因此，可以借鉴草桥村的经验，依靠村集体原有资金积累，或者适当借助“外力”进行自主开发，这样就免除了利润全部由开发商获取的风险。村集体在建成回迁房的同时，可以建设商品房，两类住房都要保证居住环境及建筑质量，其中商品房可按照市场价格对外出售，村集体留存部分收益除供社区建设、村民福利外，余下的收益应该以股份的形式全部转给村民。或者将商品房低价售给有需要的村民，让利于民。
　　
　　(二)推行“逢征必保”，完善失地农民的社会保障制度
　　推行“逢征必保”，凡被征地农民，自被征地之日起就转入农村或城镇社会保障体系。对于已经具备纳入城镇社会保障体系的失地农民，要尽快转入城镇社会保障体系；对于暂时不具备条件的失地农民，可以建立保障水平低一些的农民社会保障制度，逐步扩大覆盖面，提高保障标准。对于经济发展水平高、财政能力较强的村集体，可按照草桥村的经验，征地后，一定年龄以下的农民全部转为非农业户口，纳入城镇社会保障体系中，并采取政府、集体、个人三方负担的方式，一次性补缴养老、医疗、失业等社会保险金；对于仍为农业户口的失地农民，全部纳入农村社会保障体系中。需要强调的是，在完善失地农民社会保障方面，对于老年人，不应该强制性地将其转为城镇户口，纳入城镇社保系统，而应充分尊重老年人的意愿，由其自主选择。
　　
　　(三)推行土地入股，加快农村集体经济产权制度建设
　　按照“土地变资产、农民成股民”的原则，在土地集体所有权和农民土地经营承包权不变的前提下，将农民承包的土地和农村集体的资产按比例折合为股份，部分或全部量化到个人，由国家等征地主体组成经济实体并进行投资，用地单位和农民个人共享土地增值收益。同时，农民拥有的股份可以合法继承、转让、抵押、赠送等。通过土地入股，农村集体经济产权制度的建立，可解决失地农民未来生活的后顾之忧，也促进了农民的自由流动。
　　
　　(四)开辟多种就业渠道，提供失地农民可持续的生计保障
　　农民失去土地便意味着失去了可持续的生计保障，因此，政府不仅要为失地农民解决好住房、社保、福利等问题，还应将着眼点放在失地农民就业安置方面。可以参照草桥村的经验，在当地兴建村集体自己的企业，集中安置村民就业。同时，鼓励失地农民自谋职业、努力通过劳动力市场寻找劳动机会。针对失地农民职业技能不足、知识水平较低的问题，要通过建立完善的就业培训体系来解决。
　　
　　(五)探索“混合安置模式”，推行全方位的失地保障措施
　　“混合安置模式”这一概念由本课题组提出：将“货币补偿型安置、自主集中开发型安置”、“土地入股型安置”、“土地换社保安置”三种方式相结合，对失地农民提供全方位保障的新型模式。该模式结合了四种模式各自的优势，具体指由政府或村集体成立专门部门集中管理土地。统一进行拆迁补偿，集中安置农民住宅，统一进行综合开发，统一安排农民就业。不仅根据农民在土地上从事生产生活的收益情况，一次性支付给货币形式的收益补偿费，而且将农民承包的土地及集体资产折算成股份，量化到个人，使农民获得增值收益，同时，将转为城镇户口的失地农民全部纳入城镇社会保障体系，仍为农业户口的失地农民全部纳入农村社会保障体系。需要指出的是，这种混合的安置模式是一种理想的模式，在现实操作中，还需要结合各个村的具体情况，综合考虑村集体的经济发展水平，财力、物力资源，失地农民的意愿等因素，制定出灵活的安置模式。
　　
　　(六)构建透明化、制度化的征地拆迁程序，维护失地农民民主权利
　　就现实情况看来，村级自治组织并没有发挥在征地事务上民主管理的作用。草桥村同样面临上述问题，也这是当地村民对于村干部在征地过程中的表现普遍评价较低的主要原因。解决上述问题，需严格按照国家规定建立征地听证制度，做到在征地过程中的公开化、透明化、制度化。可利用网络、新闻媒体等通信方式及时公布补偿内容、补偿标准等关乎农民切身利益的重要信息，并对于有疑惑的村民及时予以回应，以维护失地农民的民主权利。
　　
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　　(课题组成员：杨嘉莹、张舟、张丹、赵佳、赵欣然；执笔人：杨嘉莹)
　　
　　责任编辑：宋桂祝

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